□ 法制日报全媒体记者 黄洁
建立北京市优化营商环境法治保障共同体、开展法治政府建设示范创建活动、3部重要法规草案等一系列北京法治建设领域的“大事”,均在9月2日召开的北京市委全面依法治市委员会第二次会议上进行了审议。
中共中央政治局委员、北京市委书记蔡奇在会上要求,要进一步增强责任感使命感,以建设法治中国首善之区为目标,扎实做好依法治市各项工作,为改革发展稳定营造良好法治环境。
从2018年12月21日北京市委全面依法治市委员会第一次会议召开,“首善”便成为北京推进全面依法治市工作的基本标准,不断强化市委对科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的领导,统筹推进依法治市各项工作。时至今日,北京市委全面依法治市委员会组织机构建设日臻完善,依法治市制度体制框架初步形成,4个协调小组运行高效,各项任务落地见效,推动法治中国首善之区建设迈上新台阶。
高标准谋划保各项任务扎实落地
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央提出全面依法治国新理念新思想新战略,北京法治建设也随之驶入快车道。2014年12月,北京明确提出要建设“法治中国首善之区”,这也成为如今北京在依法治市工作中的首要标准。
如何在推进全面依法治国的新实践中体现“首善”?蔡奇要求,坚持高起点、高站位,坚持早动手、早谋划。
2017年10月,由北京市委政法委牵头的《新时代北京市深化依法治国实践》调研课题启动,并以一份3万字的调研报告为北京科学推进全面依法治市工作提供了参考。次年6月,作为依法治市办内设机构的市司法局法治调研处,紧接着展开了对深化依法治市实践问题的研究。法治调研处处长高鹏介绍说,这次调研对“法治中国首善之区”的标准进行了细化,即在时间上要“率先”、质量上要“最优”、效果上要“最好”,同时提出“八个率先”的工作建议。这些建议得到市委常委、政法委书记张延昆的高度评价,认为其为北京的依法治市工作进一步明确了方向。
在市委副秘书长、市委全面依法治市办公室副主任张铁军看来,北京对于依法治市工作的高起点、高站位体现于每一个工作细节,“市委全面依法治市委员会及办公室均按照最高规格组成,涵盖了市委市政府、人大、政协、法检机关和政府各相关部门的主要领导。组建过程中,蔡奇书记多次召开专题会听取情况,对标对表中央依法治国委的具体制度设计,结合实际研究制定实施细则,最终形成北京的工作要点,保证了各项任务快速落地见效。”
依法治市办秘书处处长陈松岩介绍,北京市委全面依法治市委员会成立不到一年,已经出台了委员会工作规则、协调小组工作规则和请示报告、专家决策咨询等10项制度,依法治市制度体系逐步成型。两次委员会办公室(扩大)会议则进一步明确了机构设置、组织架构、运行机制和工作模式,全市16区全面依法治区委员会和工作机构也已正常运转。
8月19日,16区依法治区工作负责人齐聚北京会议中心,共同参加全面依法治市工作专题培训班,通过法学专家、中央依法治国办和司法部相关领导的专题讲座,依法治国的理念、政策和工作要求在每个人的脑海里愈发清晰。
但是,对于首都北京来说,不光要高标准,还要有特色。
今年7月26日下午,马怀德、王俊峰等6位法律顾问和专家受邀走进北京市委,与蔡奇、张延昆,以及市委副书记、市长陈吉宁,市人大常委会主任李伟等多位领导展开座谈,围绕加强城市治理法治保障、打造法治化营商环境、促进律师行业持续健康发展等问题建言献策。
记者了解到,在推进全面依法治市的过程中,充分发挥首都智库力量和首都法学人才资源优势,打造市委全面依法治市委员会专家决策咨询工作机制,成为北京的一大亮点。利用这一平台,法律法学界相关专家学者广泛参与到北京法治建设的重大理论和实践问题研究之中,充分发挥了“智囊团”的作用。
强化党的领导提高立法工作质效
不久前,蔡奇以“四不两直”方式走进“回天”地区部分社区,察看物业管理、垃圾分类等情况。“单元门口的垃圾箱有异味。”听到居民反映,蔡奇当即要求及时清运,加强日常管理。
在北京市今年公布的立法计划中,街道办事处条例、生活垃圾管理条例等几项立法修法项目颇受关注,它们的一个共同特点就是与民生紧密相关。在此次依法治市委二次会议上,蔡奇也专门提出,对于与群众生活密切相关的重要法规,要在确保质量的基础上,适当加快工作进度。
这些,都是党的十八大以来,北京立法理念不断提升的具体体现。市人大常委会法制办三处处长王爱声介绍说,北京市地方立法坚持以人民为中心,以问题为导向,积极探索“小切口”立法。与此同时,借助系统化立法应对经济社会发展中的难题。过去两年内,围绕群众最为关心的交通治理问题,北京立三法修一法,打出了交通治理立法的“组合拳”。
理念提升了,如何进一步优化法规制度供给,提升立法质量和效率?北京将目光投向了立法工作格局和工作机制的完善。
今年7月,北京市委印发《关于新时代加强和改进人大工作的意见》,首次明确“市人大常委会立法规划计划经市委全面依法治市委员会审议、市委常委会审定后组织实施。”“法规草案涉及重大利益调整的,在市委全面依法治市委员会统筹协调后,再进入法定审议程序。”党对地方立法工作的领导得以进一步强化,而正在制定的街道办事处条例更是首次将党建引领写入了地方立法。
而人大及其常委会在地方立法中的主导作用也在同步增强。去年,北京市2018-2022年五年立法规划正式出炉,与以往相比,这份立法规划的刚性远超以往。“这一次的立法规划重视实施。一类项目,明确起草单位、提案机关和时间要求；二类项目,明确牵头单位和启动调研时间,要求须自启动调研两年内向市人大常委会提交立法调研报告。”王爱声告诉记者,“以往的立法规划并不会列得这么详细,在实施过程中往往打了折扣。这次规划经人大党组讨论后报市委常委会研究确定,所有项目的责任落实和进度推进都在市领导掌握之中。”
专班立法是北京依法治市工作推进过程中的又一项新探索。作为立法协调小组联络员的人大法制办综合处处长赵家如说,“以往一项地方法规制定要经由政府职能部门起草,政府常务会通过后报送人大,在不同的立法阶段,不同部门可能要就同一问题反复调研,一定程度上造成了立法资源的浪费。专班模式则充分发挥协调小组优势,统筹协调立法主责部门与人大相关部门共同调研、共同研讨,共同推进立法进程,有效提高了立法效率。”
数据说话让政府既依法也有为
在时下的北京各区,“法治政府建设示范创建”是一个当之无愧的“热词”,从2017年北京市启动法治政府建设示范创建项目评审,到今年中央全面依法治国办在全国范围内开展创建活动,这一评审机制已经成为推动首都法治政府建设的一个重要推手。
记者了解到,在北京推进全面依法治市进程中,包括示范创建评审在内的“双评审”“双报告”“双调查”三大机制正带动北京依法行政水平迎来跨越式发展。
今年7月23日,市长陈吉宁主持召开全市推进依法行政工作领导小组会议。会上,“2018年度法治政府建设情况报告”和“全市依法行政专项工作数据监测报告”,从宏观和微观两个维度,对过去一年全市行政执法效能和法治政府建设情况进行总结。“双报告”上会,在北京已是第3年。
此前,群众举报某处私挖地下空间,相关部门随即前往调查,但却吃了闭门羹。让举报人不解的是,执法工作仅仅因为大门紧闭就停止了,理由是“没有强制进院调查的权限”。事实上,类似问题完全可以依据相关法规规章通过联合执法破解。这些问题都被写入了相关报告进行督促整改。
“双报告”从何而来,因何而生?北京市司法局行政执法协调监督处处长,依法治市执法协调小组联络员史凯是亲历者:“党的十八大对依法行政和法治政府建设提出明确要求。可依法行政做到与否,法治政府建设情况如何,怎么评价?数据无疑是最客观的标准。”
在北京市十四届人大一次会议上,“构建行政执法信息服务平台,加强和改进行政执法”被写进了政府工作报告。时至今日,这一平台已在全国法制系统率先实现了执法数据的全口径归集、权力运行的全过程监测、执法效能的多维度评价和政府改革决策的数字化支撑。
史凯说,“双报告”制度运行四年,带来的是行政执法主要指标数据的明显变化,全市行政处罚案件总量增长170%,执法检查量增长110%,行政处罚年人均办案量增长170%,职权履行和法律法规使用的比例均提高一倍以上。
“双报告”搭起了“平台数据+指标评价”这一更为有效的执法监督模式,而“双评审”和“双调查”机制则进一步夯实了行政决策这一基石。
“‘双评审’启动之初,全市16个区按要求各自报送一个自认为最佳的重大行政决策项目参与评审,结果基本的程序履行方面就问题重重,最终9页的评审总结有8页都在讲问题和谈对策。”史凯印象里,就是从那时起,各级政府和职能部门开始意识到问题,加速整改,现如今参评案例的程序履行合格率已经达到100%。另一项,法治政府建设示范创建项目的评审,则更多鼓励各区政府结合区域实际,在某一方面推进制度机制创新,形成可持续、可复制、可推广的工作亮点。
“双评审”过程中,北京还同步开展了对区政府依法行政状况的社会公众调查,并逐步将区政府重大行政决策个案情况也纳入调查范围,社会公众评价反馈受到越来越多的重视。
改革创新稳步推进法治社会建设
今年5月23日,全国首例“暗刷流量”案在北京互联网法院公开宣判,以“暗刷流量”交易为目的而订立的合同被认定当然无效。自去年9月9日挂牌以来,类似这样探索互联网法律规则、规范互联网交易秩序的案例,正在北京互联网法院不断涌现。
北京互联网法院的成立是北京司法体制改革的重要一环,也是北京深入推进公正高效权威司法的一个侧面。北京市委政法委法治处处长、依法治市司法协调小组联络员牛晓锐说,党的十八大以来,北京严格落实中央决策部署,统筹推进法治建设领域改革。“在推进司法责任制改革中,我们紧紧压实法官、检察官的办案责任,不断完善司法权力监督制约机制,并立足北京实际,深入落实法官、检察官惩戒制度,推动司法责任制度更加健全完善。”
不仅如此,牛晓锐还介绍说,北京非常注重改革督察评估工作,对于每一项改革任务都细化制定任务分工和工作台账,以整体把握改革的推进情况和总体成效。
去年,北京邀请中国法学会组织11位知名专家学者成立评估组,围绕司法人员分类管理、司法责任制、职业保障三项基础性改革,设计了涵盖158个具体指标的评估指标体系,对法院、检察院开展实地评估,全面、系统评价了北京的司法责任制改革成效。“这是我们第一次委托第三方对司法责任制落实情况进行全面评估,也是工作方式方法的重大创新。”牛晓锐说。
记者了解到,依法治市工作机制正式运行之后,依法治市司法协调小组与法治建设领域改革专项小组相互配合,在全面深化政法领域改革、提升司法公信力方面进一步形成了合力。
与司法协调小组一样,守法普法协调小组的成立,也让首都的全民普法工作进入了新阶段。
今年8月8日,一支集合了北京全市69支法治宣传队伍的普法大联盟正式成立,其整合了政策咨询团、普法讲师团、以案释法宣讲团等8支专业普法宣传服务团,市高级法院、市检察院和45个委办局普法宣传服务队,及16个区级综合普法宣传服务队的优质普法资源。联盟成立后,将按照全面依法治市的工作要求,全面推动“谁执法谁普法”普法责任制的落实,打造全社会共同参与,成果共享的普法新模式。
从事普法工作多年的王超军,现任北京市司法局普法与依法治理处处长,兼任守法普法协调小组联络员。在他看来,依法治市工作机制的建立推动了普法责任制向纵深发展,今年4月,守法普法协调小组制发了首批普法责任清单,38家单位被涵盖其中,8月8日的第二次协调小组会议上,第二批责任清单出炉,又新增23家单位,普法责任单位规模不断扩大,普法依法治理的主体责任和具体任务进一步明确。
“责任清单配合考核指标,使得普法责任单位的宣传主动性明显增加。”王超军说,“今年上半年,有15家单位主动与我们对接,汇报其开展普法活动的具体情况,并提交活动总结,这是之前没有过的。”
回顾市委全面依法治市委员会及办公室成立以来的这一年,北京市司法局党委书记、依法治市办副主任苗林说,这是北京推进全面依法治市工作的起步一年,同时也是北京在建设法治中国首善之区进程中亮点频出的一年。但是,对于依法治市委和依法治市办的工作来讲,其职能绝不仅仅是简单的归拢提调,更重要的是要在更高层面谋划首都法治建设的全局。基于这一要求,目前,《北京市依法治市工作规划(2019-2025年)》的编制正在紧锣密鼓地进行中,是当下北京依法治市工作的重中之重,将成为北京未来5年依法治市工作的统领。同时,结合地区发展需求,北京“优化营商环境法治保障共同体”的组建也已进入实质审议,将为提升首都的营商环境水平提供更为系统有力的法治保障。
