图为1955年9月27日下午,北京中南海怀仁堂,授衔授勋典礼现场。 (资料图片)
今年是新中国成立70周年。在中华人民共和国走向法治化的进程中,军事法治建设风雨同舟,相伴前行,书写着共和国民主与法治建设中浓墨重彩的一章。新中国70载辉煌历程,我们看到,从“五统四性”到“五四宪法”,从依法治军到法治军队,军事法治建设已经成为共和国钢铁长城的坚强基石。我们坚信,脚踏着祖国的大地,肩负着人民的希望,法治国家与法治军队的使命将初心不改,一起迈向辉煌的明天。
第一篇章 初绘依法治军从严治军蓝图
□ 法制日报全媒体记者 陈丽平
□ 法制日报全媒体特约记者 张建田
1949年,中华人民共和国成立,党和国家开启了法治建设的宏伟蓝图,依法治军、从严治军就此有了一体遵循的法律依据,国防和军队建设伴随着国家法治建设的进程步履坚实,气度不凡。
新中国成立前夕,中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的、具有过渡宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》设置的专门章节“军事制度”,内容极其丰厚,包括武装力量的统率指挥关系、行政管理的基本原则,人民解放军建立政治工作制度,加强现代化军队建设的目标,实行民兵制度和退伍军人兵役制,军队参加工农业生产以及国家对革命烈士、军人家属、残疾军人、退伍军人的照顾和优待等条款,就此拉开了新中国国防和军队法治建设的序幕。
——军人的合法权益依法得到体现。1950年4月13日,新中国颁布的第一部法律——婚姻法,体现了对军人婚姻特殊保护的原则。婚姻法公布后不久,中央人民政府人民革命军事委员会联合政务院、总政治部发出通令,要求各有关部门贯彻落实婚姻法有关保护军婚的规定,以维护革命军人家庭(配偶)的幸福和光荣。
——武装后备力量建设得到规范。1951年,全国民兵已由1950年的550万人发展到1500万人；至1952年5月,发展到1800万人。民兵组织的迅猛发展,不仅在抗美援朝、土地改革、镇压反革命三大运动中发挥了重大作用,而且,为新中国第一部民兵条例的出台创造了条件。1952年12月11日,由中央人民政府主席批准,中央人民政府革命军事委员会、政务院命令,将《民兵组织暂行条例》发布施行。条例实施后,对刚刚诞生的共和国国防和军队建设起到了重要的保障作用。据统计,在1950年至1953年全国的4次兵役动员中,共有207万民兵参加中国人民志愿军,其中民兵占参军人数的71%。
——国家兵役制度推行重大改革。1954年2月7日,一届全国人民代表大会常务委员会举行第五次全体会议,讨论并修改了兵役法草案,确定结束战争期间沿袭下来的志愿兵役制度,实行义务兵役制度。
——军事司法机关建章立制工作启动。新中国的成立,为军事司法机关纳入国家司法规范提供了可能。从1951年起,《中国人民解放军暂行军法条例(草案)》《中国人民解放军各级军事法院暂行组织条例(草案)》《中国人民解放军军事刑罚暂行条例(草案)》《中国人民解放军各级军事法院暂行审判程序与审判办法(草案)》等一系列法律草案的起草工作陆续完成。
——军人军衔制度创设工作全面展开。严格来说,我军在战争年代一直未实行军衔制,这一状况使抗美援朝期间通向胜利的外交谈判事件上,出现与对方不相称的尴尬。为了在世界人民面前展示我军严谨的军容仪表,1953年1月9日,中央军委颁发《关于实施军衔制度准备工作的指示》,提出尽快在全军实行军衔制度。同年2月17日,根据中央军委决定,草拟《人民解放军军衔条例(草案)》,同时,决定成立编制委员会和军衔委员会。至1953年底,全军干部的军衔鉴定工作基本完成。
——军人薪金制度首次在全军实行。新中国成立以前,我军长期处于战争环境,没有固定的经济来源,干部的物质生活十分清苦。1954年11月19日,新任国防部部长彭德怀签发《中国人民解放军薪金、津贴暂行办法》,决定全军从1955年1月起,在军官中实行薪金制度,士兵实行供给制,另发津贴费。这一制度的实行,使数百万现役军人的个人生活、婚姻、家庭等一系列问题从经济待遇上得到有力保障,全军官兵的生活水平有了明显提高。
1954年9月15日至28日,中华人民共和国一届全国人民代表大会第一次会议召开,决定设立国防委员会和国防部。大会选举并任命毛泽东兼任国防委员会主席,彭德怀任国务院副总理兼任国防部部长。同年9月20日,一届全国人大第一次会议通过的新中国第一部宪法,为国家和军队进行一系列具有历史深远意义的体制机制和制度改革提供了宪法依据,为依法加强国防和军队建设奠定了更为坚实的法律基础。
——1954年11月1日,根据一届全国人大第一次会议制定的宪法和人民法院组织法的规定,中国人民解放军军事法庭改名为中国人民解放军军事法院。1955年8月21日,国防部命令各军区、军、师军法处改名为军事法院,全军形成四级军事法院组成的军事审判机构体系,使原先军队内部各级军法处纳入了国家统一的审判机关的体系。
——1955年2月8日,一届全国人大常委会第六次会议通过我国第一部《中国人民解放军军官服役条例》。根据条例规定,人民解放军于1955年9月开始正式通过法律途径实行军衔制度,这在人民解放军建军史上具有划时代意义。
——1955年2月12日,全国人大常委会第7次会议通过《关于规定勋章奖章授予中国人民解放军在保卫祖国和进行国防现代化建设中有功人员的决议》《关于规定勋章奖章授予中国人民解放军在中国人民革命战争时期有功人员的决议》。1955年4月,国防部发布《关于授予英雄称号的规定》,规定明确:各兵种、军种、部队今后一律不得自行批准授予英雄称号。如对有卓越功绩的人员,需授予英雄称号时,必须由各级党委讨论审查后上报国防部,再由国防部报请国务院转请全国人大常委会决定后,由国家主席授予。军人的功勋荣誉受到了国家法定程序的认可。
——1955年7月30日,一届全国人大第二次会议通过了兵役法,由中华人民共和国主席毛泽东签署命令公布。根据兵役法的明确规定,人民解放军由志愿兵役制改为义务兵役制。义务兵役制的施行是我国军事制度的一项重大改革,这一法律制度的施行,使我国兵役机构和领导关系发生了深刻变化。
——1955年9月27日下午,中国人民解放军在北京举行隆重的授予元帅军衔及勋章典礼大会。同日,国务院也举行授予其他将官军衔和勋章的典礼。在首次进行的人民解放军评衔工作中,共授予元帅10名,大将10名,上将57名,中将175名,少将800名(到1965年取消军衔制度时共授予将官以上军衔合计1614名),校级军官3.2万名,尉级军官49.8万名,其中准尉11.3万名,总计军官约65万名。
——1955年8月11日,根据兵役法的规定:“依照法律服兵役是中华人民共和国公民的光荣义务。”时任国防部部长彭德怀、总政治部主任罗荣桓签发《关于军士和兵评定军衔的指示》,与军官评衔工作同时间的士兵评衔工作也在全军展开,并于1955年10月底结束。其间,共有180多万士兵分别佩戴2等5级士兵军衔。
据统计,从1949年10月至1966年5月,仅由全国人大常委会、国务院、中央军委颁发的有关国防和武装力量建设的法律、法规就达200多件。
由于众所周知的原因,上世纪50年代后期,国家法治建设走上曲折的道路,直接影响军事法治建设的进程。特别是十年浩劫期间,不仅国家立法工作基本停顿,而且,原先制定的法律法规、条令条例在“突出政治”、反“教条主义”的活动中大都被质疑、被蔑视、被批判、被废弃,给国防和军队建设带来诸多严重后果。
例如,1955年2月,全国人大常委会通过《中国人民解放军军官服役条例》后,从1955年8月至1961年2月不到6年时间,军队有关部门就先后对其作过10次(合计14处)修改。1963年颁发新的《中国人民解放军军官服役条例》后,仅从1963年10月至1964年11月,又做过2次(合计5处)修改,而1963年的条例直至1987年才由全国人大常委会明令废止。
军法学界一名资深学者告诉我们,首次实行军衔制度的1955年,我军官兵数量仅为230多万人。这是新中国成立以来直至2016年前,我军人数最少的时期。1965年6月1日取消军衔制度之后,军队员额迅速膨胀,非战斗人员大幅度增加,干部数量严重超编,到1971年,全军总人数与1965年相比,骤然增长20%,全军总员额超过630万,给后来部队精简整编工作带来极大困难。
军委法制局首任局长图们将军在《剑盾春秋》一书中,披露了这样一组数字:“文革”期间,仅军队内部就有8万多人遭到诬陷迫害,1169人被迫害致死,其中包括一批战功卓著的共和国元帅、将军们。
回首历史,痛定思痛。不难发现,国防和武装力量建设亟需国家法治的强力保障,只有重视法治的地位和作用,军队的革命化、正规化、现代化才能步入正轨,避免少走弯路、少受损害。
1975年6月24日,在邓小平主持召开的中央军委扩大会议上,讨论军队要整顿、纠正不正之风、压缩军队员额、调整体制编制、安排处理超编干部等一系列问题时,处在极其艰难条件下的邓小平提出著名的“编制就是法律”的重要论断,不仅寄寓着对军事法制的深切重托,也饱含着对国家法治建设的殷切期待。
第二篇章 军队法治建设又迎来春天
1978年,党的十一届三中全会召开,发扬社会主义民主、健全社会主义法制,被作为党和国家一项重要的政治方针确定下来,使国防和军队法治建设迎来了第二个春天。
温故而知新。在经历了国家法治建设的初兴与挫折、军队正规化建设的几起几落后,全军上下对于新时期国防建设和人民军队的治军方式,终于形成了一个共同而坚定的理念:走依法治国、依法治军之路,才能壮我共和国钢铁长城之威。
1979年7月,五届全国人大二次会议通过新修订的人民法院组织法、人民检察院组织法明确规定,中华人民共和国的审判权、检察权由包括军事法院、军事检察院等专门人民法院、检察院在内的人民法院、检察院行使,其组织和职权由全国人大常委会另行规定。军事司法机关的存在有了合法名分后,全军军事法院、军事检察院得以恢复和重建,为了不让历史悲剧重演,军法、军检机构恢复重建后,立即投入了对林彪、江青反革命集团10名主犯及其骨干分子的侦查、起诉和审判,复查纠正了历史遗留的大量冤错案,为恢复国家和军队的法治秩序作出突出贡献。
1979年7月,刑法的公布施行,使搁置已久的军事刑事立法工作摆上国家最高权力机关的议事日程。1981年6月10日,经五届全国人大常委会第十九次会议通过《惩治军人违反职责罪暂行条例》,使军事司法机关打击军人违反职责犯罪有了专门的法律依据。据统计,1982年至1987年条例实施前5年,军事法院判处的军职罪案件数量占处案总数的15.7%。
1981年6月10日,五届全国人大常委会第十九次会议通过《中国人民解放军选举全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的办法》,表明了新时期军队的民主与法制建设受到国家最高权力机关的高度重视。在五届全国人大代表中,占全国人大代表总人数14.4%的军队代表,在改革开放之初的参政议政、维护国家和军队利益方面发挥了重要作用。
1982年春天,党中央在总结新中国成立以来历史经验的基础上,果断提出制定宪法,设立中华人民共和国中央军事委员会,领导全国武装力量；中央军事委员会实行主席负责制,中央军委主席由全国人民代表大会选举和罢免,对全国人大及其常委会负责。
1982年4月22日,彭真同志在五届全国人大常委会第二十三次会议上作《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》时,针对中央军事委员会纳入宪法规范时强调指出,这样做,就明确了军队在国家体制中的地位,有利于加强武装力量的革命化、现代化、正规化的建设。同时,也便于应付当前世界动荡不定的局势。为了统一全党、全军的思想认识,经党中央决定,并以中共中央的名义,于1982年5月15日向全军发出《关于宪法修改草案中设立中央军事委员会的通知》。
以1982年12月宪法重新公布为标志,国防和军事法制建设全面纳入国家法制建设的轨道。新宪法确立了国防和武装力量建设的领导体制、基本活动原则、中央军事委员会的设置、地位和职权等,对新的历史时期武装力量的领导体制、性质任务、建设方针、活动准则、公民的国防权利与义务、国防建设的领导管理体制、动员和戒严制度、军人及军人家属的优抚等重要制度和准则,都作出明确规定。
铺立法之轨,拓治军之路。新宪法的颁布,为军事法制建设的全面发展和依法治军方针的提出提供了宪法依据,为加强国防和军队法制建设奠定了坚实基础,为法治国家与法治军队的协调发展提供了可能。
1984年1月27日,军委主席邓小平签署第3号命令,发布《中国人民解放军纪律条令》。这是新中国成立以来,根据宪法首次以共和国军委主席的名义签署发布军队共同条令。
从1985年起,随着《律师暂行条例》的施行,军队法律顾问机构应运而生,法律服务体系日趋完善。截至1990年底,全军军以上单位的法律顾问处已经有近80个,有专职、兼职法律顾问400多人；师以下部队成立了法律咨询站、组1万多个,法律咨询服务人员3万多人。
从1986年起,按照全国人大常委会通过的《关于在公民中基本普及法律常识的决议》,全军开展了规模宏大的“一五”普法教育,全军共有360万名官兵比较系统地学习了“九法一条例”,并通过考核取得结业证书,提前两年完成了普法教育任务,涌现出一批受国家和军队表彰的普法先进单位和个人。
从1987年起,中国军事法学理论研究开始兴起,依法治军的理论与实践研究活动日趋活跃,军事法学作为一门独立的学科开始受到国家和社会的确认,为依法治军方针的确立提供了充足的理论依据。
从1988年起,随着中央军委法制局的成立,作为国家最高军事机关领导军事法制建设的办事机构和归口管理全军法制工作的职能部门,在军事法制建设开始全面发挥其特定作用。
从1989年起,对新中国成立以来颁布的军事法规进行清理汇编工作全面展开。在为期3年的时间里,全军共清理出军事法规(含规范性文件)744件,各总部、军兵种和大军区制定的军事规章(含规范性文件)共17885件。其中,对继续有效的法规、规章和规范性文件分别汇编,出版《中华人民共和国军事法规汇编》《中国人民解放军军事规章汇编》共19卷52册,达3338万字。
自20世纪90年代起,随着依法治军方针的明确提出,我国的国防和军队法治建设步入蓬勃发展的新阶段。
1990年2月23日,在人民大会堂庄严的国徽下,七届全国人大常委会第十二次会议审议通过了军事设施保护法。这是历史的车轮进入20世纪90年代,国家最高权力机关通过的第一部法律。
1993年4月26日,在八届全国人大一次会议落下帷幕不到一个月,国防立法座谈会在北京召开。24位新当选的军队全国人大常委会委员、专门委员会委员聚集一堂,共商立法大事,从而促成了国防法起草工作全面启动。同年7月,在八届全国人大常委会第二次会议上通过的《全国人大常委会1993-1994年立法工作的安排意见》中,列项安排审议的国防和军事法律草案占计划项目的1/8。
1994年2月,八届全国人大常委会立法规划公布,所列入的152项立法项目中,由军队起草或参与起草的法律草案共14项,占全国人大常委会立法总量的近1/10。为更好地落实国家和军队立法规划、计划,全军首次军事法制工作会议3月在北京隆重召开。
在社会主义市场经济条件开始确立并运转之后,人们的经济利益呈现出多元化成为必然,而立法是一个重新调整、分配、确定利益关系的活动,国防和军事立法要正视处理与经济立法的关系,要妥善处理立法中所涉及到的军地、军民、军政之间的利益关系,实属新情况、新问题。然而,实践充分证明,国防利益重如山,凡是涉及国防和军队建设领域的立法事项,国家最高权力机关都给予极大的倾注,不仅办件效率高,而且立法质量好。
——1995年夏季,全国人大常委会有关人员深入东南沿海地区部队进行国防法立法调研。机场、舰艇、堑壕、炮位,留下了他们忙碌的身影。
——1996年11月,为保证香港特别行政区驻军法的起草立法质量,全国人大常委会法工委会同中央军委法制局、国务院港澳办、国务院法制局等单位,在深圳连续召开5次座谈会,广泛听取香港各界人士对驻军法的意见。这部不仅关乎我国的国际形象和信誉,也影响着广大港人对“一国两制”“港人治港、高度自治”的信心的法律终于按时出台。
——1997年新修订的刑法公布后,除了收入原先军职罪全部罪名和条款外,还增设了危害国防利益罪一章。为确保这一重要的急就章顺利问世,全国人大常委会副委员长王汉斌与法工委刑法室的同志,通宵达旦地研究、推敲、修改,可谓殚精竭虑。
1997年3月14日下午,八届全国人大第五次会议表决通过国防法的那一历史性镜头,至今令人难忘:会场上2720名全国人大代表在对国防法草案进行了认真审议后,有2564名代表在表决器上按下了赞成键。
1998年8月12日,原总参谋部向国务院、中央军委正式呈报关于修改兵役法的请示。10月27日,国务院、中央军委向最高国家权力机关提交兵役法修改议案。几天后,九届全国人大常委会第五次会议开始审议兵役法修正案草案。12月29日,关于修改兵役法的决定获得通过,从送审、审议到公布施行,只用了短短两个多月时间。
1999年6月28日,在九届全国人大常委会第十次会议上,出席会议的141名全国人大常委会组成人员以全票赞成,通过了澳门特别行政区驻军法。此时,距澳门回归祖国还有半年时间。按照九届全国人大常委会审议法律案的程序,一般情况下,法律案都要实行三审制。然而,为争取时间,让我军进驻澳门履行防务职责的各项准备工作能够依法进行,澳门驻军法二审即获通过。被海外媒体称赞这是“兵马未动,法律先行”的又一典范。
据统计,在九届全国人大会议的5年里,全国人大常委会先后修订了兵役法、现役军官法,制定了澳门特别行政区驻军法、国防教育法,作出关于设立全民国防教育日的决定；国务院、中央军委颁发了军事设施保护法实施办法、军队转业干部安置暂行办法等20多件军事行政法规；中央军委制定了新一代作战条令,组织编制管理条例、联勤条例、装备条例等80多件军事法规；各总部、军兵种、军区也根据国家法律和中央军委的军事法规、决定、命令,制定了近千件军事规章和规范性文件。
2000年3月,九届全国人大三次会议通过的立法法,首次以国家基本法律的形式,对中央军委的立法权限作出明确规定,确立了军事立法在国家立法体制中的重要地位。
随着一部部调整国防和军队建设领域社会关系的法律、法规陆续出台,军事立法的成效逐渐显露出来,许多困扰国防和军队建设的难题逐一得到解决。
20世纪90年代前,一些沿海地区的国防工程和军事设施遭受破坏的现象令人忧虑:驰骋战场的“兵戈铁马”被困在新设的开发区内,神秘的军港成了船来船往的热闹渔港。1990年,军事设施保护法公布施行第一年,各地严格依法办事,查处了160多起破坏军事设施和国防工程的案件,许多地区的军事设施完好率创历史新高。
1997年7月1日零点,当鲜艳的五星红旗伴随着雄壮的中华人民共和国国歌在香港国际会展中心冉冉升起,当英姿飒爽的解放军官兵站立在哨位上履行香港防务职责时,人们感叹香港特别行政区驻军法所体现的依法驻军原则及内容,已经得到真正意义的体现。
1998年12月兵役法的修改,取消了义务兵超期服役的规定,改革了志愿兵服役制度,士官称谓重新出现在军营中,分期服役制度完善了制约和激励机制,广大士兵安心服役尽义务的责任感显著增强；2000年,现役军官法的修改,不仅法律名称由条例改为法,而且现役军官的法律地位、权利义务有了更加清晰的规定,大大激发了共和国军官献身国防的职业感和使命感。
进入新世纪新阶段,随着我军“三个提供、一个发展”历史使命的拓展,遂行多样化军事任务日益增多,新的涉法问题日益凸显,给国防和军队法治建设提出了更多的需求。
有专家指出,从2003年起,军队组织实施的抗击非典、南方雨雪冰冻灾害、抗震救灾、联合军演、国际救援、军舰护航等一系列非战争军事行动,凡是有相关法律保障的,军事行动就比较顺利,反之往往受到掣肘甚至难以顺利进行。
联合军演就是生动的反映。自2002年我军首次与外军举行联合演习以来,中国军队与外军联演联训活动愈发频繁。特别是2005年6月进行的中俄联合军演,正是双方签订部队地位协定,解决了参演部队法律地位后,才得以顺利实施。为此,全国人大常委会先后批准《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于举行联合军事演习期间其部队临时进入对方领土的地位的协定》《上海合作组织成员国关于举行联合军事演习期间其部队临时进入对方领土的地位的协定》等文件,为后来一系列中外军队联合军演提供了法律依据。
可以看到,在共和国法治建设的铿锵步履中,一个以国防法为龙头,与国家法律制度相衔接、相适应,基本满足国防和军队现代化建设需要的具有中国特色的军事法规制度体系框架,从无到有、从全面启动到初具规模,不仅为加强国防和军队建设提供了法治保障,而且为依法治国、建设社会主义法治国家增添了新的风采。
制图/李晓军
