制图/高岳
□ 法制日报全媒体记者 张维
题记
从新中国成立之初首创“复议”概念开始,到国务院于1990年颁布《行政复议条例》,再到1999年《中华人民共和国行政复议法》出台和2007年《中华人民共和国行政复议法实施条例》的颁布,中国的行政复议制度不断走向完善,为中国法治政府建设提供了强大动力与重要保障。
司法部行政复议与应诉局局长陈富智告诉《法制日报》记者,自我国正式建立行政复议制度以来,行政复议充分发挥出两方面积极功能:一方面“刀刃向内”监督依法行政,促进法治政府建设。行政复议机关在办理个案时直接纠正违法或者不当的具体行政行为；同时针对共性违法问题,通过行政复议意见书、建议书、约谈、通报等手段予以规范,实现“办结一案、纠正一片”,从源头上倒逼依法行政。
另一方面,行政复议依法维护公民、法人和其他组织的合法权益。行政复议机关依法处理房屋征补、食品药品、社会保障等重点民生领域的行政争议,综合运用听证、实地调查、调解等多种方式实质性化解纠纷,以便捷、高效、低成本的方式切实维护群众合法权益,让群众在每一起行政复议案件中都感受到公平正义。
发展完善
受案数量质量逐步提升
家住上海的项瑛没想到,自己会在不知不觉中“陷入”了一个“跨国婚姻”,因此惹来的麻烦最终是通过行政复议解决的。
早已在1998年就结婚的她,明明有一个中国丈夫,可是在她于2013年1月到所在街道申请办理低保时,却被告知她根本不符合申请条件,理由是她的婚姻属于涉外婚姻。
项瑛一头雾水,“这怎么可能呢?”直到街道办给其出示了查询结果,她才不得不相信这样的事实:2002年6月21日,一位署名为“项瑛”的女子(姓名、身份号码、户籍信息与申请人本人一致)和一位日本公民向市民政局申请办理结婚登记。
对于这样蹊跷的事情,项瑛仔细回想后,觉得可能和她曾遗失过相关身份证件有关,应是有人冒用了她的身份办理了婚姻登记。
项瑛向民政部门申请撤销这一涉外婚姻登记信息,也向法院提起过行政诉讼,却均告失败。
最终,项瑛选择了行政复议,这条“不得已才走的路”事后证明是最便捷高效的。尽管可以和法院持同样观点,即以超期为由不予受理,“但考虑到本案涉及人身关系这一重大权益,且持续存在,当事人基于婚姻而产生的相关社会关系会一直处于不确定状态,特别是其名下有两宗婚姻登记,无论该错误是由申请人自身造成的,还是行政机关引发的,均需通过调查后依法予以纠正。”上海市司法局相关负责人说。
“我没有想到,复议居然是最好用的制度,一分钱没花,也没搭进去多少时间,这个棘手的问题居然这么顺利就解决了!”如愿以偿的项瑛说,这下申请低保应该没问题了。
行政复议能深受百姓好评与信任,离不开新中国成立以来我党执政为民的决心与努力,离不开相关制度的不断完善。
早在1950年,中华人民共和国中央人民政府政务院公布实施的《税务复议委员会组织通则》就首创“复议”的法律概念,为建立新中国的行政复议制度奠定了基础。此后,又有多部单行法律法规规定了行政复议,但具体名称和程序规定并不统一。
1979年后,随着国家法制建设的恢复,先后有100多部单行法对各自行政管理领域的行政复议事项作出规定。
为更好维护和监督行政机关依法行使职权,保护公民、法人和其他组织的合法权益,国务院于1990年颁布《行政复议条例》,我国自此正式确立了统一的行政复议制度。
1996年3月,根据全国人大常委会和国务院立法工作安排,原国务院法制局开始起草行政复议法草案。1999年,第九届全国人大常务委员会第九次会议通过了《中华人民共和国行政复议法》,在法律层面完善了行政复议制度。
2007年5月,国务院颁布了《中华人民共和国行政复议法实施条例》,进一步增强了行政复议制度的可操作性。
目前,行政复议法修订已列入十三届全国人大常委会立法规划,司法部将在全面总结现行行政复议法贯彻实施经验的基础上牵头起草修订草案,进一步完善行政复议制度。
陈富智介绍说,在行政复议立法逐步完善的同时,司法部根据有关地方及部门行政复议机构的请示,对行政复议制度施行过程中的有关重大问题作出答复；不少地方和部门结合实际,制定了多部行政复议方面的地方性法规、地方政府规章、部门规章及相关规范性文件,初步形成了以行政复议法为核心、具有实践特色的行政复议制度体系。
随着中国行政复议制度的正式建立与不断完善,相关案件也与日俱增,行政复议越来越多地发挥出重要作用。据了解,在1991年至1998年底《行政复议条例》施行期间,全国共收到行政复议案件约24万件,年均3万件,行政复议制度初步发挥了化解行政争议、维护群众合法权益的作用。
纠正违法
行政复议倒逼依法行政
“大信访、中诉讼、小复议”的传统格局正在被打破。过去,官民发生了纠纷,在多数地方老百姓首选信访,其次是诉讼,最后才是复议。但近年来,行政复议的“出镜率”则越来越高。
2019年3月26日下午3时,属于行政复议的一个高光时刻到来,国务院新闻办公室首次就行政复议举行新闻发布会,司法部副部长赵大程介绍2018年全国行政复议、行政应诉总体情况,并答记者问。
这是行政复议第一次走向最密集的闪光灯下,也是司法部重组后行政复议更有底气来到前台接受党和人民检视的体现。
2018年行政复议交上了一份成绩优秀的考卷。据赵大程介绍,2018年,全国各级行政复议机关依法办理行政复议案件25.7万件,办结22.4万件。办结的案件中,符合法定受理条件,依法作出行政复议决定的19.7万件；不符合法定受理条件,依法作出相应处理的2.7万件。司法部办结国务院行政复议案件2536件,其中符合法定受理条件的国务院裁决案件522件。
全国各级行政复议机关办结的受理案件中,作出撤销、变更、确认违法和责令履行等纠错决定的约3万件,纠错率达15.1%；其中,司法部办理的国务院行政复议裁决案件纠错率达18.7%。
全国各级行政复议机关针对办案中发现的违法共性问题,制发行政复议意见书4958份,责令有关行政机关有针对性地改进执法；其中,司法部制发国务院行政复议裁决意见书43份,约谈有关方面26次,使行政复议长出了倒逼依法行政的“牙齿”。此外,2018年,各级行政机关共办理一审行政应诉案件23.5万件,败诉率约14.7%。
对于行政复议的“厉害”,河南村民刘林(化名)是见识过的。2018年他就亲身体会了一把。他所在的村庄面临征地,涉及相关补偿等诸多问题的方案并不能让他和其他一些村民满意。他们就一起去找了村委会,村委会推给区里,区里又推给市里,市里又推给了省里。
“的确,征地批复是省政府作出的。”刘林他们一合计,还是不想就此作罢,咨询了法律人士后,他们向省政府申请了行政复议。结果省政府维持了原来的决定。
毕竟是关乎自己身家性命的土地之事,刘林他们又一举将省政府告到了国务院。
没有想到,故事的结局完全反转,司法部行政复议与应诉局不仅作出了确认征地批复违法的裁决,而且对省政府的程序违法问题进行了严肃处理。
原来,在征地报批材料中,有关征前程序材料上的村委会公章和村委会主任签字均有问题:所盖的村委会公章并非征地时合法有效公章,村委会主任签字也不是时任村委会主任本人所签。这些问题都被敏锐的司法部行政复议与应诉局发现了。
而当地政府对此并没有提出合理解释,也不能提供证据证明已依法履行了征前告知程序,所以最终被判在六起相关复议案件中违法。
“我想都不敢想,我们居然打官司!”拿到结果后,刘林激动地说。尤其对于这一反败为胜的原因,刘林更是用“火眼金睛”来形容办案人员。
探索改革
不断强化监督纠错功能
山东省东营市市民侯建亮对于行政复议的低成本高成效十分赞赏。他告诉记者,他解决与行政机关纠纷的过程相当简单,填写行政复议申请书,当场立案,不到一个月收到行政复议决定书,行政行为被撤销。“最先抱着试试的心态,没想到这么简单顺利,我还一分钱没花。”他笑称,自己付出的唯一成本就是事后给行政复议委员会送的一面锦旗。
行政复议制度让老百姓多了一个权利救济渠道,但行政复议体制机制仍在不断完善中。
在司法部的推动下,全国23个省(区、市)的822个地方政府开展了行政复议体制改革试点工作,探索地方一级政府只保留一个行政复议机关,由政府统一行使行政复议职责。
“实践证明,行政复议体制改革强化了以政府为主体的监督纠错功能,提升了政府的依法行政水平和公信力；整合了分散的行政复议资源,提升了工作效能；实现了政府‘一口对外’进行复议,便于群众找准复议机关。”陈富智说,目前,司法部在全面总结地方改革试点经验、广泛征求各有关方面意见的基础上,起草形成了有关改革方案,正在按程序报请审议。
同时,加强行政复议信息化建设的工作也在进行中。司法部开发了全国行政复议工作平台,整合案件在线办理、数据分析研判等七个模块,利用信息化手段拓展了行政复议功能。推动全国各级行政复议机构自2019年起应用这一平台办理行政复议案件。截至目前,全国31个省(自治区、直辖市)和多数国务院部门已经组织使用了全国行政复议工作平台,登记案件信息二十余万件。
此外,加强对全国行政复议工作的监督指导。司法部通过会议指导、汇编典型案例和法条释义、开展工作检查、组织人员培训、编印行政复议工作动态和典型案例、开展案件年度统计分析等措施,有针对性地加强对全系统的监督指导。与最高人民法院行政庭建立会商机制,协调解决复议与诉讼衔接方面的重大问题。
“我们还要继续加强行政复议宣传,积极引导群众知晓并选择通过行政复议这一法定渠道表达诉求、维护权益。”陈富智说。
记者点评
□ 张维
新中国成立后,中国共产党以实际行动让人民看到了官员是“为人民服务”的公仆,复议制度更是自新中国成立后即有雏形,这都为日后各种监督制度的构建与完善打下了坚实的基础。
尤其是上个世纪80年代末90年代初行政诉讼法的颁布实施后,行政诉讼制度日渐深入人心,老百姓开始知道可以到法院去打官司,起诉那些不按法律办事的行政机关。同期,国务院复议条例出台,老百姓的权利救济渠道又多了一个。10年后,《中华人民共和国行政复议法》的出台,进一步统一并完善了这一行政机关系统内部自我监督纠错的重要制度平台。
行政复议制度正式运行以来,尤其是党的十八大以来,其对内监督政府自身依法行政,促进法治政府建设,对外坚持复议为民,依法维护公民、法人以及其他组织的合法权益。我们看到,无论是多么棘手的案件,涉及拆迁的补偿事宜也好,关乎民生的社会保障也好,都可通过复议得到妥善处理；不管是什么级别的政府,但凡被查出有违法行为,都会被复议机关不留情面,该判判,该罚罚。
作为法治政府建设的重要推手,我们期待复议制度焕发出更多活力,当好守护百姓权益的维权利器。
