法制日报全媒体记者 郄建荣
一套班子在跑规划，一套班子在跑土地；有的规划甚至批准之日就是到期之时……自然资源部副部长赵龙指出，随着规划用地“多审合一、多证合一”改革措施的落地，规划许可、用地审批中的这些“堵点”“痛点”将得到彻底解决。
近日，自然资源部印发《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（以下简称《通知》）。《通知》明确提出，合并规划选址和用地预审；合并建设用地规划许可和用地批准；推进多测整合、多验合一；简化报件审批材料。
据赵龙介绍，改革规划许可和用地审批，推进“多审合一、多证合一”，主要是面向企业和群众；改革国土空间规划审查报批制度，主要是面向地方人民政府。他指出，这些改革措施实施后，审批事项将大幅度合并精简，报件材料将大幅度减少，审批时间将大幅度压缩，其中，规划的审查时间由过去3年甚至更长时间，压缩到半年左右。
有的规划批准之日就是到期之时
规划许可和用地审批与广大企业和群众利益直接相关。赵龙透露，去年国家机构改革前，规划许可在规划部门，用地审批在原来的国土部门。规划许可依据的是城乡规划，用地审批依据的是土地利用总体规划。行政相对人需要向两个部门分别申请城乡规划许可和建设用地审批，其中很多内容高度相近，客观上存在同类事项多头审批、重复审查、交叉审查、流程复杂等问题，增加了企业和群众的负担，影响了投资落地的效率。
他说，机构改革前，报国务院审批土地利用总体规划和城市总体规划的城市都超过100个，在审查中还存在着事权不清、内容过泛、技术争论多等问题，因此导致审查时限过长，有的规划甚至批准之日就是到期之时，严重影响了规划的权威性和严肃性。
同时，在机构改革前，项目竣工验收涉及规划核实、土地核验、不动产测绘等多个验收事项，这些都分设在不同部门，增加了办理的难度。“从立项到开工建设再到验收等等，整个基本建设投资的各个环节都需要测绘，我们统计了一下，大概有将近15项需要测绘。”赵龙说，造成问题出现的主要原因是测绘标准不统一，同一个事项一个部门测绘了，或者是一个事项测绘了，但不能通用到下一个事项，所以要多次测绘，这样不仅浪费大家的很多精力，同时也增加了很多成本。
赵龙透露，在验收方面，过去涉及到规划和土地的验收有三个，分别是规划核实，土地核验和不动产测绘。在他看来，这三个验收实际上也是高度相似和一致的。
“这次党和国家机构改革，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’，为改革规划许可和用地审批创造了条件。”赵龙指出，自然资源部出台《通知》，目的就是要解决规划许可、用地审批中的“堵点”“痛点”。
规划选址与用地预审合并
据赵龙介绍，这次机构改革，中央在国土空间规划方面做了两个决定，一是将主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划融合为一个规划，即“国土空间规划”，实现了“多规合一”。二是组建了自然资源部，统一行使国土空间用途管制和生态保护修复的职责。
“在这个背景下，机构和职能整合以后，我们也对原有的规划许可和用地审批进行了系统梳理。在梳理和调研中，以及跟企业接触中发现，这两项审批制度确确实实是高度相似的，包括审批形式和审批内容。”赵龙说，在项目立项之前有两项前置审批，即规划选址和用地预审。“规划选址主要是解决项目能不能在这儿选址的问题，用地审批主要是解决能不能拿到这块地的问题。这两项都是所在项目能不能在这个空间落地的问题，实际上是一回事儿。”赵龙说，自然资源部组建后，对规划许可和用地审批进行系统梳理，“凡是能够合并成一块的、高度相似的，我们都进行了合并，这就形成了‘3个合并’和‘1个简化’，目的是方便相对人减少行政资源的浪费。”
自然资源部出台的《通知》明确提出，将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并，自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书，不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。同时，合并建设用地规划许可和用地批准，将建设用地规划许可证、建设用地批准书合并，自然资源主管部门统一核发新的建设用地规划许可证，不再单独核发建设用地批准书。此外，《意见》还提出，推进多测整合、多验合一，简化报件审批材料。
为了解决规划审批时限过长问题，自然资源部对规划审查报批制度进行了改革，并下发了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》。“按照管什么批什么的原则，报请国务院同意，减少报国务院审批城市数量，除直辖市、计划单列市、省会城市及国务院指定城市的规划由国务院审批外，其他城市均由省级政府审批。”据赵龙介绍，同时还压减审批内容。他说，按照权责一致原则，国家层面主要负责对国家需要管控的内容进行审查，其中包括规划的目标定位；生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界；建设用地规模、开发强度、用水总量和强度、基础设施和公共服务设施以及公共空间等主要控制性指标；城市、区域间的空间格局及相邻关系等。其他由地方负责审查。
划清了中央和地方事权
自然资源部国土空间规划局局长刘国洪认为，实现“多规合一”后，重复规划、内容冲突、多头管理状况将会得到根本改变。他透露，按照原来的城市总体规划和土地利用总体规划，由国务院审批的城市分别是108个和106个。“多规合一”新政实施后，由国务院审批国土空间总体规划的城市范围仅限定在直辖市、计划单列市、省会城市，以及少数国家发展战略全局当中重要的节点城市，和需要对重要资源进行特殊保护的城市，其他城市的规划则由地方政府审批。
针对《意见》提出的多测整合、多验合一，自然资源部国土空间用途管制司负责人燕琴透露，在机构改革前，项目竣工验收涉及规划核实、土地核验、不动产测绘等多个验收事项，这些都分设在不同部门，增加了办理的难度。
她说，机构改革后，有地方积极实践，将土地核验、规划核实、绿地核实、人防核实、消防核实、地下管线核实和房产测绘等七项测绘事项合并为“综合测绘”一个事项，房地产竣工测绘由原来的30-60个工作日大幅地压缩到15个工作日，常规的工业项目由原来15-30个工作日压缩到2个工作日。
燕琴表示，《意见》还明确规定，除法定的批准文书和证书以外，地方自行设定的各类材料一律取消。同时，《意见》要求加大信息共享力度，能够通过政府内部信息共享取得的资料，不得要求行政相对人提交，前期已经取得并且没有变化的材料，也不得要求重复提交。
在赵龙看来，“多规合一”新政另一个突出亮点是解决过去事权不清的问题。“中央管什么和地方负责什么，经常是在中央层面审查时把地方自主能够确定的也审查了。”赵龙指出，过去规划审查指标过多，指标实际上是跟事权划分紧密联系在一块的，很多指标地方完全是可以决定的。“ 一个城市发展的布局到底是向东还是向西，甚至到底是在哪布局什么，这也往往进行审查，造成的问题是大家不断的争论，有些是仁者见仁、智者见智的事情，这样就把审查时间延长了。”赵龙说：“这次改革原则很明确，你管什么就批什么，规划自上而下编制，中央政府需要地方怎么落实国家战略、落实国家意志，把这些指标和内容作为审查要点，至于地方怎么发展，地方怎么按照中央的管控目的和战略来进行发展，由地方来自主决定。”赵龙指出，这不仅仅是效率的提高，更是管理思路的变化。
自然资源部提出，地方要尽快制定实施细则，对地方事权进行细化。赵龙则要求，要根据《意见》规定对现有审批程序和要件进行全面清理。同时，要推进信息共享，凡是能够通过政府信息共享获得的有关文件、证书等材料，一律不得再让行政相对人提供；凡是在审批过程中前期已经获得过的信息，一律不得再让当事人提供。
