□ 法制日报记者 郄建荣
2019年自然资源卫片执法已经启动。自然资源部指出,今年的重点是查处涉及耕地特别是永久基本农田、自然保护地、稀土等特殊矿种以及破坏生态环境、严重损害群众权益的违法行为。自然资源部强调,对符合条件的违法严重地区,开展警示约谈、启动问责。
与往年相比,今年的卫片执法有所创新。“基本实现了每3个月对全国大陆地区全覆盖监测,每1个月对划定的重点区域进行监测,对个别地区开展即时监测。”自然资源部执法局相关负责人指出,2019年卫片执法全覆盖时效性更强,配套制度更完善,整改要求更严格。
“要既查事也查人,既查违法事实也查决策过程。”这位负责人透露,自然资源部将直接立案查处重大、典型违法案件。
基本实现每3个月全覆盖监测
所谓卫片执法,是指依据卫星遥感图片,对一个行政区域的土地利用和矿产资源勘查开采情况开展执法检查。通过对卫片监测所反映土地利用情况发生变化的地块和矿产资源勘查开采情况逐一进行检查,掌握该行政区域的新增建设用地和矿产资源勘查开采情况,发现、制止并查处违法用地和违法勘查开采矿产资源行为。
在自然资源部组建前,原国土资源部已连续多年在全国范围开展卫片执法检查。“以往年度卫片执法工作,是在上一年年底开展全覆盖遥感监测,在下一年年初部署对上一年的土地、矿产开发利用的合法性进行核查,查处整改违法行为。”自然资源部执法局这位负责人指出,由于监测频率低,一年只能全覆盖监测一次,时间相对滞后,难以做到“早发现、早制止”。同时,有的地方甚至利用年度卫片执法工作的时间差,纵容违法行为的发生,不重视日常执法监管,等到卫片下发后再搞突击整改。
据这位负责人介绍,自然资源部组建后,整合资源组建了国土卫星遥感应用中心,监测能力提高,基本实现了每3个月对全国大陆地区全覆盖监测,每1个月对划定的重点区域进行监测,还可以根据突发性业务需要,对个别地区开展即时监测。
基于自然资源部国土卫星遥感应用中心、信息中心等单位技术支撑能力的提高,这位负责人说,2019年卫片执法采取“季度+年度”全覆盖为主、即时监测为辅的工作方式,即自然资源部随时开展卫片遥感监测,随时制作和下发卫片图斑。自然资源部要求地方在2019年4月30日、7月31日、10月31日前,分阶段上报季度核实结果,并及时更新违法行为查处整改情况。
“2020年1月31日前,省级自然资源主管部门向自然资源部报送第四季度核实结果和查处整改情况。4个季度核实结果和查处整改情况汇总后,即形成2019年全年卫片执法成果。”这位负责人说,对于中央领导指示批示以及媒体曝光的重大违法线索,自然资源部将根据工作需要组织开展即时监测。
这位负责人说,通过加大监测频次,缩短工作周期,2019年卫片执法将有力督促地方加强日常执法监管,做到“早发现、早制止、严查处”。
为保持卫片执法的连续性,自然资源部将利用2018年度土地变更调查遥感监测成果开展2018年度卫片执法工作。同时,自然资源部还将利用2018年度土地变更调查中的新增“采矿用地”变更图斑信息制作矿产卫片图斑,辅助开展矿产卫片执法。
违法行为与约束性指标挂钩
针对2019年卫片执法,自然资源部专门印发了《关于开展2019年卫片执法工作的通知》(以下简称《通知》)。《通知》明确提出,扎紧制度的笼子,实施“增违挂钩”,建立违法行为与年度新增开发利用自然资源约束性指标挂钩制度,完善联合惩戒机制。
所谓“增违挂钩”,是指“在考虑行政处罚(含行政处理)及整改落实结果的基础上,根据一个地区年度内仍处于违法状态的自然资源违法数量,对土地利用年度计划指标、稀土等重要矿产资源开采指标、可用于耕地占补平衡的指标和永久基本农田储备区指标等,按照一定比例暂扣,根据违法行为整改到位情况再按比例退还”。这位负责人说,“增违挂钩”有利于对违法用地形成刚性约束。
在这位负责人看来,以往违法用地游离于土地利用年度计划指标控制体系之外,严重妨碍了土地计划指标总量控制目标的实现,也违背了节约优先方针。他说,将违法用地数量与土地计划指标挂钩,对违法用地与合法用地进行通盘考虑,形成刚性约束,倒逼地方主动整改、消除违法状态,从而达到遏制和预防违法,提升节约集约用地水平的目的。
同时,“增违挂钩”还有利于促进耕地占补平衡和永久基本农田保护制度的落实。“耕地占补平衡制度,是在依法审批的用地范围内进行耕地占补平衡。被违法占用的耕地如果没有消除违法状态,则实际上造成耕地占补不平衡；被违法占用的永久基本农田,如果没有消除违法状态,又没有及时进行补划,将导致永久基本农田保护目标落空。”这位负责人说,将违法用地行为与耕地占补平衡、永久基本农田补划等指标挂钩,是对相关制度的补充和完善。
这位负责人强调,“增违挂钩”政策同样适用于矿产开发。据介绍,目前,稀土等资源合理开发利用和保护基本进入健康发展轨道,但还存在违法盗采屡禁难绝等问题。这位负责人指出,对于发生违法开采的地区,根据违法开采情况对稀土、钨等开采指标按一定比例暂扣,根据整改落实情况再按比例退还,有利于促进地方对稀土等国家重要矿产资源的特殊保护。
这位负责人说,按照《2019年自然资源卫片执法工作方案》(简称《方案》),要求,在具体操作时,自然资源部将在考虑行政处罚及整改落实结果的基础上,根据一个地区年度内仍处于违法状态的自然资源违法数量,研究确定应该暂扣的土地利用年度计划指标、稀土等重要矿产资源开采指标、可用于耕地占补平衡的指标和永久基本农田储备区指标等数量,并在相关审批管理信息系统中进行暂扣。但是,地方整改落实并经省级自然资源主管部门验收合格后,可退还一定比例的指标。
“考虑到土地违法行为占自然资源违法行为的绝大多数,《方案》对土地违法行为与土地利用年度计划指标的挂钩机制,进一步规定了扣除的比例和土地违法行为整改到位验收的时间节点。”这位负责人说,土地利用年度计划按一个地区年度内仍处于违法状态的违法用地总量的15%暂扣。由于国家重大交通、能源、水利等基础设施的土地指标是由自然资源部直接管理的,因此,这类违法占地的指标暂扣问题由自然资源部直接处理。
这位负责人指出,为压实省级人民政府的主体责任,确保地方对违法行为真正整改落实到位,对发现地方整改落实到位情况存在弄虚作假的,自然资源部将直接扣减退还的计划指标并予以通报；情节严重的,自然资源部将进行约谈。
直接查处重大典型违法案件
要既查事也查人,既查违法事实也查决策过程。这是2019年卫片执法提出的一项原则。
“依法该立案的坚决立案,该拆除的坚决拆除,该没收的坚决没收,该移送的坚决移送。”这位负责人说,自然资源部的要求是,违法行为未依法处理到位的,不得办理相关行政许可；依法处罚后,确需补办手续的,要从新、从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关费用。
“对于情节恶劣、影响较大的案件,要挂牌督办、公开通报、联合查处。”自然资源部强调,要将违法行为纳入发展改革部门牵头建立的统一的社会信用体系。对违法性质恶劣、造成严重后果的单位或个人,要列入“黑名单”,实行联合惩戒。
这位负责人说,今年的卫片执法中,约谈问责会更加严肃。其中,对应由省级约谈而未约谈的地区,自然资源部将开展警示约谈；对应由省级问责而未启动问责的地区,自然资源部将启动问责。
自然资源部强调,对玩忽职守、瞒案不报、压案不查或弄虚作假的单位和个人,要依法依纪严肃处理。同时,自然资源部将加大监管力度。这位负责人透露,除了各派驻地方的国家自然资源督察局进行督察外,自然资源部将直接立案查处重大、典型违法案件。
“《方案》规定,对随机抽查、成果审核等工作中发现存在弄虚作假、瞒案不报、压案不查等问题严重的县,如违法占用永久基本农田和自然保护地面积5亩以上,或一般耕地10亩以上的,将即时开展警示约谈或启动问责。”这位负责人指出,在实际工作中,对于设区市存在多个县(市、区)发生类似问题的,也将即时开展警示约谈或启动问责,逐级压实监管责任。
制图/高岳
