制图/高岳
□ 法制日报全媒体记者 万静
新中国成立70年来,政府信息公开制度从无到有,在打造阳光政府,保障人民群众知情权,提升政府透明度方面取得了举世瞩目的成就。
特别是近年来,政府部门主动公开信息的范围和深度不断拓展,国务院各部门和各省份主动公开信息超5.2亿条,政府透明度成绩呈现跨越式提高。
政府信息公开制度建设从无到有,从过去不知道公开什么、怎么管理信息,到如今制度建设、公开机制不断完善,每年出台的政府信息工作要点,在财政、环保、教育等重点领域的政府信息方面,着重提出工作要求。
政府信息公开制度的不断完善,不仅促进了政府治理能力的全面提高,也为公众更好地行使知情权、参与权、表达权、监督权提供了制度保障,在国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥了重要作用。
村务公开
政府信息公开模式雏形初现
“2005年度,咱们刘二村共花销2.6万元,其中水利设施费用1.5万元、教育费用5000元、公益事业开支3000元、招待费用3000元。目前,刘二村账面上有现金44.5万元,这笔收入主要来自废旧窑场和临街门市的租金。”
这是74岁的老党员、村民主理财小组组长董效周,在山东省郓城县张营镇刘二村村民代表大会上公布2005年的村财务数据。像这样定期向村民或村民代表公布村财务状况的例会,刘二村从1963年就开始了。
政府信息公开制度的建立并非一蹴而就,而是经历了从村务公开到乡镇机关政务公开和厂务公开,再到各级人民政府的政府信息公开这一发展过程。
新中国成立初期,从普通乡村的村务公开中的财务管理监督中,已经依稀看到政府信息公开的雏形。
1982年宪法确立了农村实行村民自治制度,而此时对村务公开的有效探索,为以后真正意义上的政府信息公开积累了宝贵的经验。
江苏省大丰市白驹镇北新河村,在实行了家庭联产承包责任制后,就开展了财务管理、宅基地管理、计划生育指标管理的民主管理“三公开”。
“这一时期信息公开的组织者是村党支部和村民委员会,主要由各村自发探索开展,公开的形式、内容、程序也都存在较大差异。”中国政法大学校长马怀德教授介绍说。
直到1987年,村民委员会组织法(试行)的出台,首次将村务公开作为一项法律制度固定下来。
在村务公开探索的基础上,乡镇机关政务公开和企业厂务公开制度相继建立。2000年中办、国办发布《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》,将村务公开的范围扩展到乡镇,要求在全国乡镇政府机关和派驻乡镇的站所全面推行政务公开制度。
2002年,中办、国办印发《关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知》,要求国有企业、集体企业及其控股企业都要实行厂务公开,重点就企业重大决策问题、企业生产经营管理方面的重要问题、涉及职工切身利益方面的问题,通过职工代表大会和厂务公开栏、厂情发布会等日常形式予以公开。
内外契机
促成信息公开制度正式建立
周汉华,中国社会科学院法学所研究员,我国最早研究政府信息公开的学者之一。受原国务院信息办委托,最早牵头提交了政府信息公开条例(以下简称《条例》)草案。在学界被称为《条例》起草第一人。
周汉华以及他所在的社科院法学所研究团队,对政府信息公开法律制度的研究,始于上个世纪末。“当时还不敢叫政府信息公开研究,因为太敏感,而是叫信息资源的开发利用与管理课题。”周汉华笑着说。
有意思的是,对政府信息公开修法研究的最初动力,竟是来自于保密法的修法要求。
周汉华告诉记者:“时间应该是从1997年开始,当时的保密法已经实施了近十年,这部法存在的最大问题就是定的密太多,定的密级太高,定的时间也很长。”
如果说,保密法的修法要求是促进政府信息公开立法的内在动因,那么进入21世纪以来,我国经历的一系列重大事件对政府执政能力的考验,则是立法的外部契机。
2001年中国加入世贸组织,政府信息公开制度首先在我国贸易合作领域初成体系。“中国要加入世贸组织,就必须在议定书中签字同意,向成员国公开相关信息并且接受成员国的咨询。”马怀德说。
加入WTO,促使我国政府开始思考有关国际贸易等法律法规、政策措施是否应当公开以及公开的程度、方式等问题。
2003年3月非典(SARS)疫情的突发,更是让政府信息公开立法的步伐加快。
“‘非典事件’不仅使行政机关意识到对信息的封锁不符合社会发展潮流,不利于维护社会安全与稳定,还激发了公众对知情权和建立政府信息公开制度的强烈要求。”马怀德说。
在应对和抗击非典疫情的过程中,《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称条例)首次被列入国务院立法工作计划。
经过五年多的不懈努力,2008年5月1日《条例》的正式实施,标志着我国政府信息公开制度的正式建立,我国向建成阳光政府、开放政府、法治政府又迈出了重要一步。
制定界限
信息公开常态与例外清晰明了
政府信息公开的基本原则是:公开是常态,不公开是例外。但在实践中,公开与不公开、常态与例外的界限并不好掌握。这也是《条例》诞生初期所面临的主要困扰。
2011年10月,市民王宗利向天津市和平区人民政府信息公开办公室提出申请,要求公开和平区金融街公司与和平区土地整理中心签订的委托拆迁协议,以及支付给土地整理中心的相关费用信息,却被相关部门以“该信息涉及商业秘密”而拒绝。随后王宗利起诉至法院。
天津市和平区人民法院经审理认为,和平区房管局“并未对申请公开的政府信息是否涉及商业秘密进行调查核实”,就作出拒绝公开答复明显不当。而且房管局也未能提供有效证据证明“商业秘密”,因此判决和平区房管局予以该信息公开。这起案例是我国首个判断“商业秘密”合理性中原告获得胜诉的案例。司法机关以判例的作用表明了政府信息公开的界限问题。
北京大学法学院教授姜明安分析说,法律法规规定的“例外”,如国家秘密、商业秘密、个人隐私、“三安全一稳定”等,其内涵和外延并不完全确定,行政和司法也因此有较大的裁量余地。为保证裁量的合法、合理,防止行政裁量权和司法裁量权滥用,法院积极选择和发布相应判例,这些判例对审判的指导作用是非常显著。
2019年5月15日,修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》正式施行。此次修改的最大亮点是明确“坚持公开为常态,不公开为例外,明确政府信息公开的范围,不断扩大主动公开”。
对此,中国政法大学法治政府研究院院长王敬波教授说:“能把‘以公开为常态,不公开为例外’写进法律,这本身就是一个了不起的进步。这在原则上解决了观念上的问题。以往公务人员面对一个信息该公开还是不该公开、说不太清楚的时候,会倾向于保密。如果每个公务员都是这种选择,那信息公开的大门不就要关上了吗?此举在一定程度上解决了以往的落后观念。”
阳光透明
信息公开倒逼政府职能转换
政府信息公开是现代政府行政管理,不仅适应现今信息社会、互联网飞速发展需要,还可倒逼政府职能转换。
2011年中国社科院蓝皮书《中国政府透明度报告》首次将我国省级政府透明度情况列为观测对象。在这份报告中,安徽省的得分仅为49分。而在最近2019年的社科院透明度报告中,安徽省名列全国32个省级政府透明度测评排行榜第一名,从不及格到全国第一,安徽省的奋起直追很好地展现了用信息公开制度倒逼政府职能转换所发挥的推动作用。
2015年,安徽省出台了《安徽省人民政府办公厅关于印发安徽省公共信用信息征集共享使用暂行办法的通知》,于2015年年底初步建成信用信息平台。平台由“一个网站、两个系统、一个中心”组成,收集整理了30多家省级部门170类约1000万条信息,涵盖全省272万户企业(包括注销企业)、21149个民办非企业和社会团体的基本信息、资质信息、监管信息；省民政厅、省人力资源和社会保障厅、省住房和城乡建设厅、省地税局等二十多家职能单位实现信息交换。
中国社科院政府透明度报告主笔人、社科院法学所研究员吕艳滨告诉记者:“透明政府建设的核心是信息公开和政务公开。公共信息共享平台对不同社会主体的信息进行整合、交换与共享,迫使政府部门开放数据,将政府、企业、社会单位都置于公众的监督之下,为政府简政放权之后的市场监管提供了条件。”
作用彰显
行政执法理念深刻转变
政府信息公开制度发展至今,对于我国社会发展产生的最大作用是什么?对于这个问题,长期关注和参与我国政府信息公开研究的北京大学法学院教授王锡锌教授不假思索地说:“是政府管理、行政执法理念的改变。”
印证这个改变最直观的感受就是,我国关于主动公开的范围和深度不断扩大。
根据近年来各级政府部门发布的政府信息公开年度报告发现,自政府信息公开条例施行11年来,2018年3月机构改革前国务院具有外部行政职责的57个部委办局和机构改革后具有外部行政职责的51个部委办局,通过门户网站、政府信息公开专栏等主要渠道主动公开信息约2132.8万条；31个省(区、市)主动公开信息约50434.5万条。
从2012年起,国务院办公厅几乎每年都发布政府信息公开重点工作安排,明确提出将各级政府的政府信息公开重点投放在财政预算决算、“三公”经费和行政经费、保障性住房、食品安全、环境保护、征地拆迁、价格和收费等信息公开方面,很好地解决了一些地方政府的“不知道该公开啥”的困惑。
记者注意到,2018年3月国家机构改革后,退役军人事务部、国家医疗保障局等部门于今年3月底发布了新组建后的首份信息公开年报,部分部委管理的国家局的年报转由隶属部委统一发布。政府信息公开已成为越来越多的政府部门自觉遵守的“规定动作”。
权力自律
全面推动法治政府建设
权力只有公开运行,才能防止被滥用。
政府信息公开制度实施至今,越来越多的行政机关在政府网站公开财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息。行政机关的相关职权、办事程序、办事结果等都让公众知晓。
姜明安说:“信息公开为公平和正义建立了监督的标尺,信息公开为公务员行使权力树立了自律的镜子,信息公开是腐败的天敌。”
如此,公众不仅可以根据公开的政府信息办理各类所需事项,为生产、生活等活动提供便利,还能够监督行政机关依法全面履行职责,在行政立法、重大行政决策等行政活动中行使民主权利。如果行政机关公开政府信息的行为可能侵犯公众合法权益,权利人可以申请行政复议或者提起行政诉讼,以监督行政机关依法公开政府信息。
政府信息公开还促进了党务公开的工作。2017年年底,中共中央印发了《中国共产党党务公开条例(试行)》。
政府信息公开、司法信息公开已经党务公开从全方位、多角度地层面,不断完善保障人民知情权、参与权、表达权、监督权的机制,健全权力运行制约和监督制度。
“全面推进依法治国首先要加快建设法治政府,而法治政府核心问题就是政府职能转变与调整的问题。”马怀德说,十八届四中全会提出的加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府,政府信息公开是承载着民主与法治、公平与正义等多元价值的重要法律制度,也是不断促进依法行政、推动法治政府建设的重要举措。
□ 万静
将行政权力规范透明运行作为衡量法治政府建成的重要标准,将全面推进政府信息公开作为强化对行政权力制约和监督的重要措施,这是阳光政府的题中应有之义。
政府信息公开制度实施以来,各级政府机关通过多种途径公开政府信息,使政府信息公开范围不断扩展、程度不断深入、渠道不断丰富、效果不断提升,这些都有力地推动了我国法治政府建设。政府信息公开制度的有效实施,对行政机关依法全面履行政府职能,完善依法行政制度体系,推进行政决策科学化、民主化、法治化,坚持严格规范公正文明执法以及行政权力的制约和监督均发挥了重要作用。
政府信息公开制度,将信息公开作为政府机关的一种义务规定下来,用信息经济学的话语分析,实现了从卖方视角向买方视角的转变,实现了从少数人利益最大化向社会公共利益最大化的转变,是观念与制度的一次巨大飞跃。推行信息公开制度,可以说是与传统的治理方式彻底告别。
