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不少公立医院盲目追求床位规模、竞相购置大型设备、忽视医院内部管理和机制建设等粗放式发展的问题,不仅挤压了基层医疗卫生机构与非公立医院的发展空间,而且导致医疗资源过度集中,进一步加剧了老百姓看病难看病贵问题。
□ 法制日报全媒体记者 侯建斌
社会办医疗机构(以下简称社会办医)迎来了新的历史机遇。
近日,国家卫生健康委、国家发展改革委、国家医保局等10个部门联合印发《关于促进社会办医持续健康规范发展的意见》(以下简称《意见》)。《意见》推出加大政府支持社会办医力度等一批扶持举措,被外界看做社会办医的重大利好。
就此,国家卫生健康委员会副主任王贺胜解读说,《意见》全面贯彻落实习近平总书记在民营企业座谈会上的重要讲话精神和李克强总理关于促进社会办医发展的重要部署,立足社会办医发展实际,坚持以问题和需求为导向,以深化“放管服”改革为主线,从加大政府支持力度、简化审批服务等6个方面入手,提出利于社会办医的多项政策措施。
业内专家认为,社会办医作为医疗服务体系的重要组成部分,为满足人民群众多层次、多样化健康服务需求发挥了重要作用。但也要看到,社会办医服务能力水平总体不高,医疗技术、学科水平、服务质量、品牌声誉等方面有待提升,《意见》的出台,有利于解决社会办医存在短板,有助于进一步促进社会办医持续健康规范发展。
公立医院规模过度扩张
就在不少人为这一重大利好欢呼鼓舞时,质疑声随之而来。
争议最大的莫过于,《意见》要求,各地要严格控制公立医院数量和规模。不少网友发表看法,认为《意见》倡导的改革方案或造成看病费用上涨,甚至有观点认为,这一改革举措将加剧医患矛盾。
《法制日报》记者查阅大量资料发现,“严格控制公立医院数量和规模”的提法并非首次出现在官方文件上。早在2014年,原国家卫计委就曾下发《关于控制公立医院规模过快扩张的紧急通知》,明确控制公立医院规模扩张。
但实践中控制难度很大。对于其中原因,清华大学医疗管理评价研究所所长刘庭芳此前在接受媒体采访时分析指出,一方面,政府对公立医院补偿严重不足,公立医院为维持生存发展,必须“抢”患者,而“抢”患者,就需要扩大规模；另一方面,地方政府在推进医改中,对医疗卫生事业发展规律缺乏了解。一些地方政府将建大规模、现代化医院,视为对外开放、吸引投资的重要手段。
因此,“控制公立医院规模”的提法,此后继续出现在随后出台的各文件中。2015年6月,公立医疗机构数量进入文件加以控制。国务院办公厅印发《关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》,该文件明确要求,要合理控制公立医疗机构数量和规模,拓展社会办医发展空间。
一年后印发的《医疗机构设置规划指导原则(2016-2020年)》,同样提出严格调控公立医院总体规模和单体规模,鼓励社会办医。不少人对此都有疑问:老百姓比较信赖公立医院,为何要控制其数量和规模?
在北京中医药大学法律系医药卫生法学副教授邓勇看来,“这与近年来公立医院规模过快扩张、盲目扩大规模密切相关。”换言之,放任公立医院盲目扩张,并不能真正解决老百姓看病难题。
邓勇进一步解释说,不少公立医院盲目追求床位规模、竞相购置大型设备、忽视医院内部管理和机制建设等粗放式发展的问题,不仅挤压了基层医疗卫生机构与非公立医院的发展空间,而且导致医疗资源过度集中,进一步加剧了老百姓看病难看病贵问题。
严格控制公立医院数量和规模会促成看病费用上涨,其实是伪命题。邓勇认为,老百姓感觉公立医院便宜,是因为在公立医院医保可报销；此前社会办医就医费用高,除有过度医疗等乱象外,更多原因在于没有纳入医保定点,这一次《意见》同样就此做出安排,明确要扩大社会办医纳入医保定点覆盖面,同时要求将社会办医纳入医疗质量监测体系,显然,老百姓就医费用并不会上涨。
在邓勇看来,严格控制公立医院数量和规模,不仅可以腾出更多优质资源,也能为社会办医留出充足发展空间。
加大社会办医支持力度
党中央、国务院历来高度重视社会办医的健康发展,特别是党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视发展社会办医。
2018年11月,习近平总书记主持召开民营企业座谈会并发表重要讲话,充分肯定了民营经济的重要地位。国家卫生健康委员会副主任王贺胜指出,作为医疗领域民营经济的重要形式和医疗服务体系的重要组成部分,社会办医为满足人民群众多层次、多样化健康服务需求发挥了重要作用。
习近平总书记也曾深刻指出,在基本医疗卫生服务领域政府要有作为,在非基本医疗卫生服务领域市场要有活力,要支持社会办医,发展健康产业。
在此背景下,社会办医取得了长足进展。数据显示,截至2018年底,社会办医疗机构数量达到45.9万个,占比46%；社会办医院数量达到2.1万个,占比63.5%。社会办医的人员、床位、诊疗量占比均保持稳定增长。
“但要看到,社会办医服务能力水平总体不高。”中国卫生法学会法律事务中心主任王维嘉指出,社会办医在医疗技术、学科水平、服务质量、品牌声誉等方面存在短板,有些地方政策落实不到位、不规范、监管不完善。
对此,《意见》从利于社会办医方面提出多项有针对性的举措:在审批准入、审核评价、校验服务、人员资质、监督管理等涉及医疗质量安全的方面,对社会办医和公立医疗机构一视同仁,同等待遇；在规划、税收、服务能力建设等方面,向社会办医进一步倾斜。
此外,《意见》明确,支持社会办医与公立医院开展医疗业务、学科建设、人才培养等合作,倡导开展各类医疗机构广泛协作、联动、支持模式试点,并建立合理的分工与分配机制。
邓勇分析说,支持社会办医与公立医院在医疗业务方面开展合作,不仅能提高社会办医的诊疗服务能力,而且有利于提升社会办医的品牌声誉。
解决社会办医骗保乱象
近年来,社会办医乱象频发,其中骗保现象备受诟病。
2018年11月14日,沈阳两家民营医院被曝光存在雇佣“病人”虚假住院、伪造病历骗取医保基金行为。
就在前不久,长沙医学院附属第一医院(民营医院)被曝光通过小病大治、虚假治疗的方式,涉嫌骗取医保基金。
邓勇告诉记者,“医保监管机制不健全是骗保频发根源。”在与公立医院的竞争中,社会办医处于弱势地位,为缓解发展困境,加之民营资本逐利性,导致骗保套保现象频发。
王维嘉则认为,“骗保行为并非仅在社会办医方面存在,也包括公立医院。”由于此前医保管理机构管理粗放,对医保资金的使用监管基本处于失控状态,造成包括公立医院在内的医疗机构和社会药房等都存在骗保套保行为。“民营医院逐利性更迫切,因此骗保套保行为尤甚。”
对于社会办医出现的骗保乱象,《意见》给予了回应:强化定点医疗机构协议管理,医保经办机构对违反协议的医疗机构实行退出机制；加大医疗行业违规行为处罚力度,要让严重违规者付出沉重代价,真正形成震慑作用。
《意见》要求,卫生健康行政部门建设完善医疗服务监管信息平台,建立医疗服务全程实时监管机制。
在邓勇看来,《意见》更加强化事前监管和事中监管,不仅借助契约责任对定点医疗机构实行动态管理,对违反协议的医疗机构实行退出机制；同时还建立医疗服务全程实时监管机制,形成医疗机构自治、有关部门和社会公众联合共治的协同监管体系。
此外,健全事后监管手段。《意见》不仅继续夯实事后严厉打击这一传统手段,对欺诈骗取医保基金的行为严惩不贷,形成有力震慑；更注重创新监管手段,发挥社会信用体系的作用,实施联合惩戒。
专家认为,《意见》的上述措施有利于及时发现并解决社会办医的骗保套保、持刀加价等乱象,能对社会办医形成有力的震慑,利于倒逼社会办医严格自律。
