□ 法制日报全媒体记者 蒲晓磊
在经历了三年试点的审慎实践之后,行业协会商会与行政机关脱钩改革终于进入到全面推开的阶段。
6月14日,国家发展改革委、民政部等十部门联合印发了《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》(以下简称《实施意见》)。《实施意见》明确,按照去行政化的原则,落实“五分离、五规范”的改革要求,全面实现行业协会商会与行政机关脱钩。全面实施行业协会商会脱钩改革,要在2020年底前基本完成。
与脱钩改革的推进速度相比,连续列入三届全国人大常委会立法规划的行业协会商会立法项目,显得有些步履蹒跚。
“行业协会本质应该是行业企业的自治组织,要从政府部门的直接管理中脱离出来。随着行业协会商会与行政机关脱钩改革的全面推进,行业协会商会法的制定工作也应尽快启动。”中国人民大学商法研究所所长刘俊海近日在接受《法制日报》记者采访时指出。
刘俊海认为,应当立法明确行业协会商会的法律地位,以此来促进行业协会商会依法规范运行。这是增强我国企业竞争力的需要,是简政放权的需要,是打造稳定、透明、公平、可预期的法治化营商环境的需要,是深化经济体制改革的需要。
向社会化市场化方向转变
改革开放以来,随着社会主义市场经济体制的建立和完善,行业协会商会发展迅速,在为政府提供咨询、服务企业发展、优化资源配置、加强行业自律、创新社会治理、履行社会责任等方面发挥了积极作用。
然而,一些行业协会商会存在的政会不分、管办一体、治理结构不健全、监督管理不到位、创新发展不足、作用发挥不够等问题,多年来也饱受诟病。
一场推进行业协会商会与行政机关脱钩的改革,势在必行。
2015年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》(以下简称《方案》)。
《方案》要求,加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制,厘清政府、市场、社会关系,积极稳妥推进行业协会商会与行政机关脱钩,厘清行政机关与行业协会商会的职能边界,加强综合监管和党建工作,促进行业协会商会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织。
《方案》提出了明确的时间表:全国性行业协会商会脱钩试点工作由民政部牵头负责,2015年下半年开始第一批试点,2016年总结经验、扩大试点,2017年在更大范围试点,通过试点完善相应的体制机制后全面推开。
截至目前,在795家全国性行业协会商会中,已脱钩422家,拟脱钩373家。
在试点取得显著效果之后,《实施意见》发布,改革全面推开。
四川省社会科学院副研究员郑妮认为,行业协会商会与行政机关脱钩,就是要解决一些行业协会商会存在的行政色彩较浓、自身能力建设不足、内部治理不完善、组织机构不健全等问题,从而实现行业协会商会向社会化、市场化的方向转变。
行业协会商会不能是“二政府”
《实施意见》要求,按照去行政化的原则,落实“五分离、五规范”的改革要求,全面实现行业协会商会与行政机关脱钩。加快转变政府职能,创新管理方式,促进行业协会商会提升服务水平、依法规范运行、健康有序发展、充分发挥作用。
教育部长江学者特聘教授、南京大学长江产业经济研究院院长刘志彪指出,长期以来,行业协会商会经常表现为行使政府职能的官办机构,充当了“二政府”的角色。此次改革的一个重要目的,就是要解决这一问题,理顺政府、行业协会商会、企业三者之间的关系,让政府在市场经济中扮演更加灵活的角色,让行业协会商会站到前面去处理更多的事情。
在刘俊海看来,行业协会商会应当是连接政府与企业的桥梁和纽带,应在约束企业不理性竞争、维护企业合法权益、促进协同共治、完善市场经济体制等方面,充分发挥社会组织的作用。
“在市场经济中,应当打造一个企业自治、行业自律、政府监管的模式。首先,要求企业依法规范经营。其次,当市场失灵、企业不能慎独自治时,行业协会商会应当挺在前面去规范。最后,当行业协会商会缺位的时候,适时启动行政监管程序。”刘俊海说。
郑妮同样指出,行业协会商会与行政机关脱钩并不等于脱管,行政机关仍然要对其进行监管和引导。社会组织也应在组织机构改革、规章制度完善、市场运作、改革创新等方面作出努力,方能有生存与发展的空间。
立法存难点进展缓慢
对行业协会商会的促进、规范和监管,需要有法可依。然而,我国目前还没有针对行业协会的统一的法律法规,在行业协会的定义、性质、地位、设立条件与政府关系等方面均缺乏法律确认。
刘俊海认为,当务之急是要推动行业协会商会法的制定工作,以此来明确行业协会商会的法律地位,为脱钩改革提供法治保障,从而实现《实施意见》中提到的“促进行业协会商会提升服务水平、依法规范运行、健康有序发展、充分发挥作用”这一目的。
事实上,在最近的10多年时间里,制定行业协会商会法的呼声多次出现在全国两会上。
2012年3月,全国工商联向全国政协十一届五次会议提交提案。全国工商联提出,为适应社会发展和经济形态的多元变化给社会管理提出的更高要求,使行业协会商会更好地在中央决策和法律框架下健康有序发展,加快促进行业协会、商会的改革和发展,规范行业协会、商会的组织和行为,维护行业协会、商会的权益,确定其在社会主义市场经济中的地位,发挥其在社会主义市场经济中的作用,建议尽快制定行业协会商会法。
在2014年3月举行的十二届全国人大二次会议期间,陈爱莲、胡季强等61位全国人大代表提出两件议案,认为目前行业协会商会管理体制对政府有较强的依附性,治理结构有待完善,治理能力有待提高,存在权力越位现象,建议制定行业协会商会法。
“行业协会商会立法的进程之所以一波三折和进展缓慢,确实也有立法方面的难点。前些年,行业协会商会与行政机关脱钩改革还未试点和推开,舆论普遍担心,脱钩之后,行业协会商会能否承担起行业自律监管的重大责任,对于这一点是有疑虑的。目前来看,随着改革的全面推开,这种疑虑可以消除了。”刘俊海说。
可实行“一业多会”
刘俊海指出,行业协会商会应当能做到自我教育、自我约束、自我管理、自我服务,要做到这一点,就必须要有专门的法律予以规范。
“立法的基本原则是坚持社会化与市场化改革方向；坚持法治化、非营利原则；坚持规范与发展并重；坚持公平与效率兼顾；坚持自治与他律相结合。”刘俊海说。
谈到立法的主要使命,刘俊海认为,就是要通过鼎新革旧的制度设计,明确行业协会商会的法律地位,建立行业协会的内部治理规则,明确行业协会的自律行为准则,建立行业协会商会的准入与退出机制,确立综合监管的体制与机制,理顺行业协会商会与会员及政府之间的法律关系,维护行业协会商会之间的公平有序竞争秩序,提升行业协会商会自律行为的公信力,促进会员企业和各个产业可持续健康发展。
简而言之,就是要确保行业协会商会的主要法律关系都要有法可依、有规可循。
刘俊海指出,要提升立法体系的可操作性、可诉性与可裁性,预防立法条款“草色遥看近却无”的现象。例如,立法应当明确“建立准入准出机制,鼓励公平有序竞争”的原则,具体来说,就是要实行一业多会,引入竞争机制,在同一行政区域,允许存在业务范围相同或者相似的行业协会商会。
“一业一会的体制实际上会助长行业协会商会的行政化与官本位化。相比之下,一业多会的体制有助于鼓励优秀的协会、商会脱颖而出,也有利于及时淘汰‘软、懒、散’的协会、商会。”刘俊海解释说。
制图/李晓军
