□ 法制日报全媒体记者 万静
近日,国家市场监管总局发布《禁止垄断协议暂行规定》、《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》和《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》三部反垄断法配套规章,以在多个方面细化、提高反垄断法的可操作性。
2018年确定的国家党政机构改革方案,明确将原属国家发展改革委的反垄断执法职责划归国家市场监督管理总局。经过一年多的机构改革和流程理顺,国家市场监督管理总局逐步整合、统一、强化各项反垄断执法权。
对此,业内专家评析指出,上述三个配套规章的出台施行,让统一高效反垄断执法体系的建立有了“指南针”和“钢牙利齿”,我国反垄断法律制度体系更加完备有效,2019年也由此成为我国反垄断执法新起点的一年。
整合机构统一规范
2018年,是我国反垄断法颁布实施10周年。
在10年这个关键节点,一直备受各方质疑和诟病的反垄断执法“政出多门、不统一无标准”的问题,得到了根本性的改变。同年3月,依据《国务院机构改革方案》,组建国家市场监督管理总局,整合原先分散于国家发改委、国家工商总局和商务部的反垄断执法机构职责,形成统一执法模式。
“三家反垄断执法机构合并为一家,执法主体的融合,更有利于执法标准的统一和执法行为的协调。”国务院反垄断委员会专家咨询组召集人张穹说。
机构组合虽然几经磨合、历时一年基本到位,但是长久分散于各个部门的相关反垄断执法权、部门规章、政策文件还未整合,这将非常不利于反垄断执法机构在执法职能统一合并后的正常工作开展。
“为了解决原三家反垄断执法机构存在的职能交叉问题,迫切需要制定统一的反垄断执法规则,为新组建的市场监管总局和省级市场监管部门的反垄断执法工作提供明确指引。”市场监管总局法规司主要负责人说。
据悉,三部规章将于2019年9月1日起施行,原国家工商行政管理总局颁布的《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为规定》《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定》,将于上述三部规章施行的同时废止。
我国反垄断执法职能和相关权力职责、执法操作规程、执法标准由此完成了整合统一。
取消垄断行为分类
收纳整个反垄断执法权力的国家市场监管总局,并没有因为机构调整组合的冗务而放慢和放松对反垄断案件的查处。5月9日,全国市场监管系统反垄断工作会议发布了市场监管总局2018年反垄断执法十大典型案例,交出了一份亮灿灿的反垄断“成绩单”。
在这十大典型案例中,关于价格垄断协议的反垄断类型案件几乎占了三分之一。其中之一就是冰醋酸案件。冰醋酸是人体血液透析浓缩液的主要原料药,对于治疗晚期肾脏衰竭、尿毒症等疾病有着举足轻重的作用。2018年7月,国家市场监管总局接到举报,2017年10月至2018年2月,成都华邑药用辅料制造有限责任公司、四川金山制药有限公司、广东台山新宁制药有限责任公司三家涉案企业,决定从2018年3月1日起,将冰醋酸原料药销售每公斤价格从7至9元提高至28至33元,此举严重危害了下游生产厂商和广大消费者的利益。为此,2018年12月,市场监管总局依法对三家涉案企业作出行政处罚,没收违法所得及罚款共计1283.38万元。这是反垄断法实施10年来,我国在原料药领域反垄断案件开出的最大一笔罚单。
国务院反垄断委员会专家咨询组副组长,对外经济贸易大学教授黄勇告诉记者:“在垄断协议的形式方面,《禁止垄断协议暂行规定》不再对价格与非价格协议进行区分。这主要是三家反垄断执法机构合并后的结果。”
根据我国反垄断法规定,垄断协议是一种非常典型的市场垄断行为,根据垄断行为特点分为横向和纵向两种类型,前者是具有竞争关系的经营者达成的垄断行为,比如“一起约着涨价”；后者是经营者向交易对象强行施加的垄断行为,比如“搭售”等。
黄勇教授认为,与此前的规定相比,《禁止垄断协议暂行规定》对反垄断法有进一步的细化,丰富了垄断协议的具体类型。更为关键的是,之前关于垄断协议类型的反垄断案件的查处,常常因为交织着滥用市场支配地位和滥用行政权力排除竞争等情节,因此分属于原先国家工商总局和国家发改委管理和执法,容易造成混乱和推诿现象。而随着暂行规定的出台和施行,这种现象将彻底予以解决。
民生领域将是重点
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授马亮告诉记者:“之所以垄断问题屡禁不止且难以根治,与过去对反垄断的态度不明确和反垄断部门的执法权不够有很大关系。”
马亮认为,在以经济建设为中心和地方经济割据严重的时期,反垄断部门经常不受人待见,地方政府倾向于认为反垄断会影响当地企业发展和经济增长,所以会千方百计地从中阻挠,为本地政府提供保护伞和避风港。
在过去的一年当中,对于各类滥用行政权力、排除限制竞争的行政垄断行为,国家市场监管总局不遗余力地进行打击和查处。
山东省济南市城乡建设委员会作为市行政区域内主管建设的行政机关,通过下发文件的方式,要求高层建筑太阳能热水系统应用产品从太阳能协会推荐的入围企业中选取,并发文要求各太阳能企业严禁低价操作。市场监管部门认为,济南市城乡建设委员的上述文件存在涉嫌排除、限制竞争的问题,在前者的积极干预下,2018年2月济南市城乡建设委员发布了新文件,同时废止了涉案有关文件。
上海交通大学法学院教授王先林认为,滥用行政权力排除限制竞争的行为一般都和民生紧密相连,比如上述案件中就涉及城市居民供水的问题。行政垄断在一定程度上是更为严重的一种垄断行为,因为它借助行政权力,垄断企业凭借优势地位,控制着商品的价格和数量,使消费者无法选择,只能以更高的价格购买这些企业生产的产品或者接受不合理条件,更容易对民生社会稳定造成危害。《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》,对授权与管辖,滥用行政权力排除、限制竞争行为的表现形式,调查,提出依法处理的建议等予以规定。
记者了解到,下一步反垄断执法重点领域,仍将指向民生领域和各类行政性垄断行为。以燃气领域为例,今年6月27日,国家发展改革委、住房和城乡建设部、市场监管总局联合发文,要求燃气企业不得滥用市场支配地位垄断经营范围内工程安装业务,或指定利益相关方从事燃气工程安装,妨碍市场公平竞争。市场监督管理部门要持续开展城镇燃气工程安装领域反垄断执法,严厉打击垄断协议和凭借市场支配地位垄断燃气工程安装市场或指定利益相关方进行施工等行为。
黄勇认为,三部反垄断法配套规章的出台,明确了垄断行为的判定依据和处罚标准,赋予反垄断执法机构充分的调查取证和处罚制裁权限,这就使得反垄断执法机关和执法人员在具体查处过程中,更加具有执法规范性,提高执法水平,从而能够更加有力地打击垄断行为。
