□ 法制日报全媒体记者 侯建斌
“我们分田到户,每户户主签字盖章,如以后能干,每户保证完成每户的全年上缴和公粮,不在(再)向国家伸手要钱要粮,我们干部作(坐)牢割头也干(甘)心,大家社员也保证把我们的小孩养活到18岁。”
1978年11月24日晚,安徽省凤阳县梨园公社小岗村18位农民在这份保证书上摁下了鲜红手印。
这意味着从转天起,村内土地将由他们分开承包。
谁都不会料到,当时为抵御旱灾,冒着“杀头”风险而签下的这份不到百字的保证书,开创了家庭联产承包责任制的先河,也拉开了中国农村土地改革序幕。
新中国成立后,党和国家围绕如何处理好农民与土地的关系,推出多项土地改革的重大制度创新,保障和促进了中国农村经济的发展。
回望新中国成立70周年历史,农村土地制度改革成就令人瞩目:建立农村承包地“三权分置”制度、基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证确权工作、第二轮土地承包到期后再延长30年写入立法……农村土地制度的“四梁八柱”清晰可见。
家庭联产承包
开启农村土地改革新纪元
处理好农民与土地的关系,始终是农村改革的主线。
1950年6月28日,《中华人民共和国土地改革法》颁布,这是新中国首部规范农村土地改革的基本法。
这一立法重在废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制,意在进一步解放农村生产力。
在这部法律的引领下,土地改革在全国范围内迅速铺开,农民土地私有化步伐开始加快。
3年后,这项改革基本完成,全国有超过3亿多农民无偿分得约7亿亩土地和大批生产资料。
郑州大学法学院常务副院长、中国行政法学会副会长沈开举认为,尽管农民土地所有制昙花一现,但在特殊的历史条件下,却极大解放了农业生产力。
1953年,农村土地领域的另一场变革正在孕育。
当年12月,中共中央发布《关于发展农业生产合作社的决议》。
此后农业的社会主义改造在农村地区浩浩荡荡向前推进。
仅仅3年时间,农村改革便先后经历了互助组、初级社和高级社三个阶段。到1956年底,全国范围内加入合作社的农户达96.3%。
两年后,人民公社登上历史舞台。
在政策鼓励下,短短几个月,原有的74万多个农业生产合作社改组为26000多个人民公社,全国农村除西藏外基本实现人民公社化。
人民公社时期,农村集体所有制由“一大二公”演变为“三级所有、队为基础”。
由于生产和管理模式僵化、社员的投入和收入分配不协调,严重挫伤农民生产的积极性、主动性和创造性。大锅饭的局限性愈发凸显。
1978年,小岗村18位农民“大包干”的石破天惊之举,为农村土地制度改革注入新的活力。
两年后的5月31日,党和国家领导人邓小平在一次谈话中指出:“农村政策放宽以后,一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户,效果很好,变化很快。有的同志担心,这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”
随后,“包产到户”“包干到户”进入全面推进期。
值得一提的是,1982年到1986年,中央连续出台5个1号文件,都强调要稳定和完善家庭联产承包责任制。
在政策支持下,各地农村掀起家庭承包责任制高潮。到1986年年初,全国超过99.6%的农户实行“大包干”。
至此,家庭联产承包责任制度在我国农村地区全面确立。
沈开举认为,家庭联产承包责任制,将土地所有权与使用权分离,开启了农村土地改革新纪元。这一制度的出现,极大调动了农民生产积极性,进一步解放了农业生产力,有力推动了农村发展。
稳定承包关系
让农民吃下长效定心丸
2017年10月18日,注定要在新中国土地改革史上留下浓墨重彩的一笔。
习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上宣布,第二轮土地承包到期后再延长30年。
会场内,代表掌声经久不息。
会场外,农民脸上挂满笑容。
一年后,农村土地承包法迎来新一轮修订,“承包期届满后再延长30年”正式入法。
指针拨回至25年前,1993年,在中国农村土地制度改革进程中分量同样举足轻重。
这一年,第一轮15年的土地承包期迎来届满期。
这一年,八届全国人大一次会议通过宪法修正案,家庭联产承包责任制载入宪法；
这一年,首部农业法出台,明确国家长期稳定农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制；
这一年,《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》进一步提出,在原定的耕地承包期到期之后,再延长30年不变。
此后,不断稳定土地承包关系的政策,陆续出现在党的各项文件中:
党的十五届三中全会决定指出,长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制；
党的十七届三中全会决定强调,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变；
党的十九大报告中明确提出,保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长30年。
如果从实行第一轮土地承包算起,我国农村土地承包关系将稳定75年。
专家认为,此举意味着今后土地集体所有、家庭承包经营的农村基本经营制度不会改变,集体经济组织成员依法承包集体土地的基本权利不会改变。土地承包关系从长期稳定到长久不变,凸显了党中央稳定农村土地承包关系的决心。
沈开举认为,保持土地承包关系长期稳定,给广大农民、农业经营主体和农业投资者吃下了一颗长效“定心丸”,是深化农村集体产权制度改革、保障农民财产权益、壮大集体经济的一项重大举措,对于稳定农村土地状况能起到积极作用。
为确保新一轮承包顺利推进,党的十八大以后,中央对确权登记颁证工作作出了一系列决策部署。
2013年,习近平总书记指出,建立土地承包经营权登记制度,是实现土地承包关系稳定的保证,要把这项工作抓紧抓实,真正让农民吃上“定心丸”。
确权登记绝非易事——农村承包土地确权登记颁证涉及2838个县、市、区及开发区,3.4万个乡镇、55万多个行政村。
一年后,中央下了更大的决心:用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。土地承包经营权确权登记工作迅速在全国范围内展开。
截至今年3月,实测的承包地面积达到16.7亿亩,确权面积14.8亿亩,确权土地面积超过了第二轮土地承包账面面积(13.8亿亩)。
与此同时,承包土地确权登记颁证“回头看”也随即展开,以确保登记工作经得起历史的检验。
农业农村部副部长韩俊此前接受媒体采访时称,农业农村部今年将组织开展承包土地确权登记颁证“回头看”,全面排查证书是否发给农户,确权过程中是否存在突出矛盾,做好收尾工作,妥善化解遗留问题。
专家认为,此举有利于维护农村土地承包经营当事人的合法权益,更能促进农业、农村经济发展和农村社会和谐稳定。
农地三权分置
土地改革重大制度再创新
小岗村是农村改革的主要发源地,曾在我国土地改革史上大放异彩。
时间来到2016年,闪光灯再次聚焦小岗村。
这一年,习近平总书记来到小岗村,并在这里召开农村改革座谈会并发表重要讲话。
习近平总书记强调,完善农村基本经营制度,要顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行。
于是,农村土地改革迎来又一次重大制度创新。
1978年,实行家庭承包经营后,农民集体拥有土地所有权,农户家庭拥有承包经营权,实现了所有权和承包经营权“两权分离”。
但在政策层面,却明确禁止土地承包经营权流转。
不过,随着城镇化深入推进,大量农业人口转移到城镇,土地承包权主体同经营权主体分离的现象越来越多。
6年后,土地承包经营权流转政策的口子开始松动。当年中央1号文件提出,社员在承包期内,因无力耕种或转营他业而要求不包或者少包土地的,可以自找对象协商转包。
1993年,党的十四届三中全会指出,允许土地使用权依法有偿转让。
10年后,承包经营权流转入法。农村土地承包法规定,土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。
在这部法律的激励下,土地流转取得了长足的发展。
党的十八大以来,针对农业农村的新情况、新发展、新问题,以习近平同志为核心的党中央对深化农村集体土地制度改革等提出了一系列方针政策,作出了重大安排部署。
2013年7月,习近平总书记在武汉农村综合产权交易所调研时指出,深化农村改革,完善农村基本经营制度,要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。
3年后,中办国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,对“三权分置”作出系统全面的制度安排。
土地流转迎来新的历史机遇期。
截至2017年底,全部或部分流转出土地的农户超过7000万户,面积达到5.12亿亩,占家庭承包地总面积的37%。
2018年12月29日,十三届全国人大常委会第七次会议表决通过关于修改农村土地承包法的决定。
这次修法,实现了农村土地“三权分置”政策的法制化,标志着我国农村土地基本经营制度改革进入新的历史阶段。
就此,农村土地法权结构正式由“两权分离”走向“三权分置”。
农业农村部部长韩长赋认为,实行“三权分置”,坚持集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,实现了农民集体、承包农户、新型农业经营主体对土地权利的共享,为促进农村资源要素合理配置、引导土地经营权流转、发展多种形式适度规模经营奠定了制度基础。
沈开举评价说,“三权分置”是实现农业规模化、市场化的重要途径,是对“两权”分离的继承和发展,创新了农村土地集体所有制的有效实现形式,丰富了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的内涵,使我国农村基本经营制度焕发出新的生机和活力。
记者点评
□ 侯建斌
新中国成立70年来,党中央从人民利益出发,顺应民心民意,围绕如何处理好农民与土地的关系,不断深化农村土地制度改革,逐步建立完善深化以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,走出了一条独具中国特色的农村土地制度创新之路。
进入新时代,农村土地制度改革也站在新的历史起点上,改革任务依旧艰巨而繁重,我们要以习近平总书记关于农村土地制度改革的重要论述为指导,在坚持农村基本经营制度的前提下,巩固和完善农村土地承包经营制度,保障农民土地权益,激发广大农民积极性和创造性,为乡村振兴提供强大动力。
