制图/李晓军
□ 法制日报全媒体记者 张晨
题记
法律的生命在于实施,而裁判的意义在于执行,执行程序是实现公平正义最后一个环节。
从新中国成立,到上世纪七八十年代,国家以计划经济为主,那时候,人们并不知道案件“执行难”是何物。上世纪八十年代末,随着国家由计划经济向市场经济全面转变,各类纠纷不断增多,法院收案数急剧膨胀,而实际执行到位的案件比例一直在低位徘徊。
案件执行难问题日益凸显。
尽管人民法院在破解执行难上一路攻坚克难,执行工作也取得明显成效,但从总体上看,执行难问题仍未从根本上得到解决。此后,在经济发展新常态的大背景下,执行难问题又出现了不少新变化,群众对于解决执行难这一“顽疾”的呼声越来越高。
2016年,最高人民法院庄严承诺:“用两到三年时间,基本解决执行难问题。”
一场执行攻坚战打响了。
3年时间里,全国各级法院不畏艰难、千谋百计、殚精竭虑,不仅破解了大量执行难案件,还实现了执行模式的重大变革,基本形成了具有中国特色的执行制度、机制和模式。
回望历史
执行难题形成非一日之寒
“执行难”一词首次出现在官方表述中是在1987年。
那一年,最高法在工作报告中,使用了“大力扭转执行难的局面”的表述。此后,执行工作在最高法工作报告中所占篇幅逐年增加,成为社会关注的焦点之一。
“执行难”一词首次出现在官方表述中为何是在1987年?
回眸历史,可以清晰看到,1949年中华人民共和国成立前,中国大陆地区是一个典型的传统小农经济国家,只有微不足道的少量工业生产。
新中国成立后,从1949年到1953年,在短短3年内,迅速医治了战争创伤。自上世纪五十年代始到七八十年代,中国共产党率领全国人民排除重重阻力,克服种种困难,走计划经济道路,初步完成了工业化。正是因为这一时期特定的政治、经济和社会原因,执行难问题尚未出现。
1978年12月党的十一届三中全会之后,中国实行改革开放政策,1984年党的十二届三中全会提出发展有计划的商品经济,之后召开的党的十四大明确提出发展社会主义市场经济。
市场经济的建立和发展带来了经济行为主体的变化,加上我国相关法制的建立和完善,大量经济纠纷涌向人民法院,随之而来的是,因种种原因,一些法院的判决得不到执行,形成执行难题。
执行难问题在经济纠纷领域首先出现并爆发,随后逐步蔓延到传统民事纠纷、行政纠纷等领域,最终发展成为人民法院不得不长期面对的重大难题。
1999年7月,中共中央《关于转发〈中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告〉的通知》中提及,人民法院在个案执行中遇到的抗拒、阻碍、干预执行的问题令人触目惊心:有的肆意撕毁人民法院的查封令、扣押令,擅自处置被执行的财产；有的恶意串通,搞假财产、假抵押,逃避债务；有的具有法定协助义务的单位和个人不配合、不协助、刁难执行,甚至为当事人通风报信,帮助当事人隐匿、转移财产……
中共中央这一通知的下发,标志着执行难问题受到国家最高决策层的关注和重视,解决执行难问题上升到国家层面,成为“一项紧迫的政治任务”。
经过对全党和全社会力量进行动员,我国重点针对当时造成执行难重要原因的地方和部门保护主义,开展集中执行活动,强化执行措施,加大执行力度,并建立了高级人民法院对本辖区执行工作实行统一管理、统一协调的新机制。在这一时期,随着人民法院对执行难及其产生原因的认识日益深入,解决执行难问题的目标和手段均发生了重大变化。与此同时,执行力量也得到不断充实:1996年,全国法院共有执行人员1.6万余人,到2001年底,增加到3万余人。至2009年,全国法院已有执行人员3.5万余人。
我们很难找到当年人民法院在解决执行难问题时具体的人和事,但从湖南省一位从事执行工作30多年老法官所列的时间表里,可以看出党委政府、人民法院所做出的种种努力:
“1982年开始,湖南省中、基层法院陆续组建执行庭,专门负责案件执行工作。
“在改革开放征程中,全省法院审理的案件数量激增,执行积案大量上升,执行难问题日益凸显。到1990年底,湖南全省法院未执行积案15000多件。
“1990年12月,湖南省委用文件批转了湖南高院党组《关于加强执行工作意见的报告》,省七届人大常委会第20次会议作出《关于加强人民法院执行工作的决议》,为全省法院执行工作提供了有力的保障和支持,全省法院执行工作迅速发展。
“1991年10月—12月,湖南省高级人民法院在全省法院部署开展‘集中领导、集中力量、集中时间’的‘三集中’执行活动,成效显著。
“1996年11月—2000年12月,湖南省高院组织人民银行等6大银行座谈,形成《关于进一步规范法院执行行为和金融部门法律协助行为座谈会议纪要》,为金融部门协助执行和人民法院依法执行提供了具体操作规范。
“1997年11月,成立了由省委领导牵头的清理执行积案工作领导小组。1999年,全省法院开展‘案件执行年’活动。2000年底,湖南高院执行局成立。
“2002年6月,省人大常委会作出《关于进一步加强人民法院执行工作的决定》。
“2003年—2007年,湖南在全国率先建立协调解决人民法院‘执行难’联席会议制度,形成党委领导、人大监督、政府参与、政协支持、各界配合、法院主办的执行工作新格局。
“2008年—2012年,健全了被执行人财产报告和调查机制,推进与金融机构等协助执行单位‘点对点’网络查控财产试点工作……”
尽管全国各级人民法院为解决执行难问题投入了长期的巨大努力,但执行难本身的肇因和表现也在发生变化,使得执行难问题仍未得到根本扭转。
三年攻坚
交上事关公平正义合格答卷
顽疾如何祛除?
2016年3月,最高人民法院向全国人民许下“用两到三年时间基本解决执行难”的庄严承诺。
全国各级法院以披荆斩棘的勇气、雷霆万钧的行动向执行难发起猛攻:安徽,强有力的“江淮风暴”席卷江淮大地；山西,“联合利剑”月活动剑指执行难；河北,三级法院院长亲自抓执行成常态；江西,43家省直单位“握指成拳”助执行攻坚……
3年来,全国各地人民法院动真格、出硬招、见实效。到今天,这份事关公平正义的法治大考已经交上合格答卷。
合格答卷的背后是广大执行干警辛勤的汗水甚至是生命的付出。
最高人民法院院长周强曾有过这样的评价:3年来,广大执行干警夜以继日战斗在执行一线,忘我工作无私奉献,不怕牺牲,涌现出许多可歌可泣的先进人物和事迹。黑龙江高院执行局局长侯铁男等46名干警牺牲在执行岗位上。通过“基本解决执行难”这场硬仗,锻炼了队伍,提高了能力,攻克了一道道难题,有效维护了人民群众合法权益。
侯铁男,黑龙江省高级人民法院党组成员、执行局局长。
面对“用两到三年时间基本解决执行难问题”的使命和重担,侯铁男没日没夜的工作。多少个不眠之夜,他条分缕析,思考着破解执行难题的对策。多少个喧嚣的节假日,他躲在办公室里独守着那一份寂静,默默地批阅着各种文件。
2017年2月24日上午,正跟同事在办公室开会的侯铁男因长期劳累,突发心脏病,经抢救无效不幸牺牲在工作岗位上。
类似的优秀执行法官的感人事迹不胜枚举。
合格答卷的背后是科技的应用和手段的创新。
2019年8月9日,小孙和其他20名工友陆续来到了吉林省吉林市丰满区人民法院执行庭,领取他们被拖欠了4年的工资。
丰满区法院执行法官籍毅回忆说:“我们接到这个案件后,马上通过执行系统对被执行人名下财产进行查控并冻结,当事公司迫于执行压力,主动履行了还款义务,将执行款主动打入法院执行账户。”
“你可以判我还钱,但我没财产”,这几乎是所有“老赖”共同的台词。查清失信被执行人家底是破解执行难案件的重要一环。
“过去查封一个被执行人的公司账号,要到银行网点一家一家跑,此后还要去异地办理财产冻结,一个案子办下来往往耗时数月。”陕西省西安市中级人民法院执行法官牛晶琦对此深有感触。
一场执行模式的深刻变革,让问题得以破解。最高法建成“总对总”网络查控系统,与公安部、自然资源部等16家单位和3900多家银行业金融机构联网,覆盖存款、车辆、证券、不动产、网络资金等16类25项信息,对被执行人主要财产形式“一网打尽”。
大数据“天网”改变了“一台车、两个人、四处跑”的模式,让远程查找、冻结财产成为现实,大大提高执行工作效率。
中国社会科学院法学研究所副研究员王小梅评价说,全国执行查询系统让执行工作驶入“高速路”,最高法“总对总”网络执行查控系统铺就的“国道”和高(中)级法院“点对点”网络中心查控系统铺就的“省(市)道”相互配合、互为补充。
“你拨打的电话号码的实名认证人已被法院列入失信被执行人名单,请谨慎交往!”这是广东省佛山市南海区人民法院为失信被执行人免费开通的特别定制彩铃。
彩铃的效果立竿见影:被执行人邹某在一起机动车交通事故责任纠纷执行案件中,以各种理由拖延、拒绝履行生效判决的义务。在法院设置失信彩铃当日,邹某就如数履行了欠款。
3年不懈努力,3年不断创新,结出硕果:
3年来,共有4.4万亿真金白银执行案款装进当事人口袋里；3年来,案件当事人对人民法院裁判文书的自动履行率,提高了10个百分点左右；3年来,人民法院会同国家发改委等60家单位推进失信惩戒机制建设,采取11类150项惩戒措施；3年来,全国法院以拒不执行判决裁定罪判处1.3万人,拘留失信被执行人50.6万人次,限制出境3.4万人次,同比分别上升416.3%、135.4%和54.6%。
最高人民法院审判委员会副部级专职委员刘贵祥评价说:“以习近平同志为核心的党中央推进全面依法治国,全面从严治党,为我们基本解决执行难提供了一个前所未有的政治环境和法治环境。”这3年来,人民法院针对执行难的成因复杂,构建了综合治理的工作格局,也就是党委领导、人大监督、政府支持、社会各界广泛参与的综合治理执行难的工作格局,形成强大的社会合力,齐抓共管,奠定了解决执行难的前所未有的社会基础。
标本兼治
建立破解执行难长效机制
“‘基本解决执行难’这一阶段性目标如期实现。”2019年3月12日,十三届全国人大二次会议第三次全体会议上,最高人民法院工作报告中这一铿锵的话语,引来会场内外广泛热议。
“这一阶段性目标如期实现,兑现了对全社会的庄严承诺,保障了法律权威和司法公信力。”全国人大代表、天津市高级人民法院院长李静说。
阶段性目标如期实现,但“切实解决执行难”的考题并未结束,与人民群众的期待相比,执行工作尚有差距。在“基本解决执行难”这一新起点上,如何避免执行难问题反弹?如何形成解决执行难问题的更强合力?如何实现“切实解决执行难”这个更高目标?这些问题,都还需要更进一步努力破解。
目前,人民法院每年新收执行案件超过500万件,处于高峰期,削减存量、遏制增量还面临很多难啃的硬骨头。因此,社会上也产生了不少质疑的声音:过去也有过百万执行案件大清查等活动,但是其过程是“清了又积,积了又清”,这次会不会又重复新案件堆积的情况?再次回到原点?
“对这个问题,我非常自信地告诉各位,肯定不会。”在刘贵祥看来,“这次是对几十年的、所有的我们不放心的案件进行了一次统排的清查,纳入到我们的案件管理系统,所以这些案件永远在监控之下。这些案件的消化,使我们卸下了一些沉重的历史包袱,我们过去案件的积累,使我们负重前行、举步艰难。现在卸下了这个包袱,使我们整个执行工作进入到一个良性循环的状态,这个底数是轻了,我们心里是有数的。”
刘贵祥说:“这次我们两到三年基本解决执行难,坚持标本兼治,也就是说我们在削平山头的时候,同时在做艰苦的铺路架桥的工作。我坐在北京的办公室可以查新疆的一个农村信用社的存款问题,可以查中俄边界的一个信用社的存款问题,这样一个网络体系不会逆转。”
“三年攻坚战所取得的成就为切实解决执行难积累了经验、提振了信心、打牢了基础。”中国人民大学法学院教授肖建国这样评价。
“基本解决执行难”阶段性目标实现后,人民法院执行工作如何继续发力?
“现有的宝贵经验将指导我们不断巩固‘基本解决执行难’成果,健全解决执行难长效机制。”刘贵祥说,党的十八届四中全会提出了“切实解决执行难”目标,这是法院执行工作的努力方向,必须不懈努力、久久为功,最终实现这一目标。
据最高法司改办主任胡仕浩介绍,不久前公布的《人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》对健全切实解决执行难长效制度体系作出部署,要求推动健全完善综合治理执行难工作大格局,健全切实解决执行难的源头治理机制,深化执行体制机制改革,加强执行信息化建设,加强执行规范化、标准化建设,进一步加大强制执行力度。
与此同时,各地法院保持执行力度不减:天津市高级人民法院破解执行车辆查控难题,与交管部门合作快速查找查封控制被执行人车辆；江西省赣州市信丰县人民法院开展“一乡一镇一清”专项活动,切实清理了一批终本案件；福建省石狮市人民法院建立了全媒体公布、全方位曝光、全过程透明“三全”曝光失信被执行人名单模式；北京市朝阳区人民法院研发了财产保全管理系统,实现保全材料电子化审批、无纸化移转……
“个人破产制度的建立和立法依然处于空白。”今年全国两会期间,全国人大代表、中华全国律协副会长刘守民联名提交有关建立个人破产制度的立法议案,期望构筑完整的破产制度体系,进而破解“执行难”。在他看来,个人破产制度的缺位还是“执行难”的主因之一。如今,这一缺口即将被补上。
6月11日,最高法公布《最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要(2019—2023)》,确定十个方面共计53项主要任务,推动法院执行工作向“切实解决执行难”目标前进。
根据纲要,人民法院将在2019年底前完成民事强制执行法调研起草工作。此外,人民法院还将开展与个人破产制度功能相当的试点工作,为建立个人破产制度打下实践基础。
“人民法院执行工作取得的显著成绩,一条根本的经验就是坚持深化执行改革。”最高法执行局局长孟祥说,“下一步我们将继续深化执行改革,加快推进审判权和执行权相分离体制改革试点,深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,健全中国特色社会主义执行体制。”
记者点评
□ 张晨
不能得到执行的判决,如同白纸一张。解决执行难,是一项长期而艰辛的事业,凝结着一代代执行干警的心血。这些年人民法院执行工作不断攻坚克难,从过去执行工作乱象丛生,到今天如期实现“基本解决执行难”这一阶段性目标,实属不易。在采访过程中,记者见证了很多执行法官在加班加点,切实感受到执行法官的付出与艰辛。就全国平均数来说,一位干警一年要执结150件案件,像北京、广东这些发达地区,一位干警一年要完成1000件左右案件。面对这些堆积如山的案件,面对当事人的期盼,广大执行干警艰苦奋战,无私奉献,不怕牺牲,可歌可泣。相信随着执行难这一问题的切实解决,人民群众会更加深切感受到公平正义。
