□ 在推进全面依法治国过程中立法工作将承载越来越多的功能和使命
□ 努力提高立法质量形成完备法律规范体系是全面依法治国必然要求
□ 发挥立法对改革引领推动作用实现协调推进确保重大改革于法有据
□ 近年来伴随一些重大立法项目统筹推进立法重大保障作用日益增强
□ 法制日报全媒体记者 朱宁宁
逢双月下旬召开常委会会议,是多年来全国人大常委会的一个惯例。但是在今年初,这个惯例被打破。2019年1月29日,十三届全国人大常委会第八次会议在京召开。这次特别加开的会议主要议程就是对外商投资法草案进行二审。
一个月后,2019年3月,外商投资法草案正式提请十三届全国人民代表大会第二次全体会议审议并最终获表决通过,为新时期我国对外开放伟大事业保驾护航。
立法,是法治的前提和基础,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方式和制度依托。加强立法工作,提高立法质量,形成完备的法律规范体系,是全面依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求。
“中央全面依法治国委员会成立以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,全国人大常委会坚持党对全面依法治国的集中统一领导,积极推进全面依法治国重点工作。一批涉及高质量发展、保障和改善民生的重要法律法规陆续出台,法治社会建设全面深化,全面依法治国迈出新的步伐。”全国人大常委会法工委主任沈春耀介绍说,2018年是历届全国人大及其常委会履职第一年审议通过法律案数量最多的一年,立法工作实现了良好的开局,呈现出分量更重、节奏更快、要求更高等特点。
截至今年6月底,十三届全国人大及其常委会通过宪法修正案,制定法律11件,修改法律57件次,通过有关法律问题和重大问题的决定17件。
部署落实统筹推进重大立法项目
2018年8月24日,中央全面依法治国委员会第一次会议召开。时隔几日,新一届全国人大常委会立法规划正式对外公布。这是立法工作新形势新任务新要求的集中体现,是加强和改进新时代立法工作的总体部署和行动号令。
立法规划紧紧围绕党的十九大对新时代中国特色社会主义发展作出的战略部署,保障党中央重大决策部署的贯彻落实,保障国家安全、发展利益得到维护,对立法工作作出统筹安排。立法规划提出的第一类项目(条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案69件)和第二类项目(需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案47件)共计116件。同过去几届常委会立法规划相比较,本届立法规划确定的立法项目,数量增多、分量较重、要求更高。
为部署立法规划实施工作,2018年9月7日,全国人大常委会召开立法工作会议,中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书发表了重要讲话,就学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略,做好新时代立法工作作出部署、提出要求。
一分部署,九分落实。有了时间表和路线图之后,一年多的时间,许多重大立法项目陆续出台。
2018年10月,十三届全国人大常委会第六次会议以170票赞成、2票弃权,通过了关于修改刑事诉讼法的决定。
刑事诉讼法,是规范刑事诉讼制度的一部基本法律,调整对象涉及公、检、法机关和当事人以及律师在刑事诉讼过程中的活动。此次是刑诉法第三次修改,与之前相隔十几年才进行一次的大修相比,此次刑诉法修改仅有26处,因此被业内称为“小修”。尽管是“小修”,但是从总体上看,无论是修改方式还是修改内容,与前两次相比,此次修法仍有很多亮点和创新。这次修改刑事诉讼法,贯彻了党的十九大精神和党中央深化国家监察体制改革、反腐败追逃追赃、深化司法体制改革等重大决策部署,充分体现了宪法修正案精神,积极回应了人民群众关切,与监察法等有关法律的衔接更加紧密,更好地体现了惩治犯罪与尊重保障人权相结合的精神,对进一步完善中国特色刑事诉讼制度,深化司法体制改革,推进国家治理体系和治理能力现代化,都具有重要意义。
2018年4月28日,一场特殊的活动在天安门广场人民英雄纪念碑前举行。全国人大常委会法工委党员干部在纪念碑前,向人民英雄报告英雄烈士保护法立法情况。此前一天,十三届全国人大常委会第二次会议全票表决通过英雄烈士保护法。
从习近平总书记就英雄烈士保护立法作出重要批示到通过历时整整一年。这是进入新时代第一部弘扬社会主义核心价值观的重要法律,是社会主义核心价值观入法的生动实践,具有鲜明的价值导向和强烈的现实针对性,充分体现社会主义核心价值观入法的要求。该法通过后,对损害英雄烈士荣誉、名誉的行为形成露头就打的良好态势,崇尚英烈、捍卫英烈、学习英烈的良好社会氛围已经形成。
疫苗是国家的战略性、公益性产品,关系人民群众生命健康,关系公共卫生安全。党中央高度重视疫苗质量安全,吉林长春长生问题疫苗案件发生后,习近平总书记多次作出重要批示。2019年6月,十三届全国人大常委会第十一次会议审议通过疫苗管理法。该法回应社会关切,明确国家实行免疫规划制度,对疫苗实行最严格的管理制度,重典治乱,去疴除弊,为坚决守住公共卫生安全底线、维护人民身体健康提供了有力法律武器,充分体现党和国家对公共安全、人民健康以及疫苗管理的高度重视。
制定人民陪审员法,修订人民法院组织法、人民检察院组织法,全面修改药品管理法,审议基本医疗卫生与健康促进法草案……伴随一些重大立法项目的统筹推进,立法的重大保障作用日益增强。
聚焦重点领域立法完善法律体系
中央全面依法治国委员会第一次会议召开的当月,一个重磅立法工作也正式开始第二步——2018年8月,民法典各分编草案作为一个整体,提交十三届全国人大常委会第五次会议审议。
民法典被称为“社会生活百科全书”,作为社会的基本法,是民族精神和时代精神的立法表达。首次提请审议的草案共6编1034条,创下法律草案编章最多、法条最多的记录,民事法典化立法的全貌已经基本呈现。下一步,按照编纂工作计划,民法典各分编草案拟分拆为若干单元分别进行审议,最终合并形成一部完整的民法典草案,依照法定程序提请全国人民代表大会审议。
法治是最好的营商环境。2019年2月25日,中央全面依法治国委员会第二次会议在京召开。会议强调,要以立法高质量发展保障和促进经济持续健康发展。要适应新时代构建开放型经济新体制的需要,制定统一的外资基础性法律。
2019年3月,十三届全国人大二次会议审议通过了外商投资法,我国外商投资领域有了新的基础性法律。新制定的外商投资法总结了改革开放40年来我国外商投资法律制度的实践经验,适应新形势新要求强调同国际规则的对接,实行高水平的投资自由化、便利化,确立了“准入前国民待遇+负面清单”的新型管理制度,对外商投资的准入、促进、保护、管理等作出了统一规定,充分彰显了新时代我国进一步扩大对外开放、积极促进外商投资的决心和信心。
土地问题涉及亿万农民的切身利益。8月26日,十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定。修改后的法律总结了农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点成果,体现了审慎稳妥推进农村土地制度改革的精神。在此之前,2018年12月,十三届全国人大常委会第七次会议审议通过农村土地承包法修正案,将所有权、承包权、经营权“三权分置”的重大改革成果用法律形式确定下来,规范和保障土地经营权有序流转、融资担保、入股经营等,明确国家依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变,进一步赋予了农民充分而有保障的土地权利。
发展要高质量,立法也要高质量。以高质量的立法来发展保障和促进经济持续健康发展,已经成为立法工作的重中之重。
立改废释为全面深化改革提供保障
中央全面依法治国委员会成立以来,全国人大常委会坚持立法决策与改革决策相衔接,立法主动适应改革开放和经济社会发展需要,综合运用立改废释等多种方式,通过及时修改法律、作出决定,确保有关改革在法治轨道上平稳有序进行。在法治下推进改革,在改革中完善法治。发挥立法对改革的引领推动作用,实现立法与改革协调推进,确保重大改革于法有据。
2018年3月,十三届全国人大一次会议批准《国务院机构改革方案》,这一改革方案涉及法律规定的行政机关职责和工作的调整,需要对有关法律规定进行修改。涉及的法律多、部门多,情况各异,难以在短时间内完成,需要统筹考虑。为平稳有序调整法律规定的行政机关职责和工作,避免因法律尚未修改而影响改革进程和相关工作,确保机构改革在法治轨道上有序推进,受委员长会议委托,法工委起草了关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定。2018年4月,十三届全国人大常委会第二次会议一次审议通过该决定。这个决定从研究到通过仅用了1个月时间,保证机构改革与立法做到“无缝对接”,为党和国家机构改革排除了法律上的障碍,推动了机构改革的顺利开展。
值得一提的是,打包修改是修法的快车道。为适应深化机构改革、放管服改革和转变政府职能需要,全国人大常委会统筹修改机构改革涉及的国境卫生检疫法等32部法律的316个条款。为了改善和优化营商环境,2019年4月,十三届全国人大常委会第十次会议对建筑法等8部法律的52个条款作出修改。每一处修改都关系到中央改革决策部署的落实,每一处修改法工委相关部门都认真负责对待确保不出任何差错。
数字显示,为适应机构改革的需要,全国人大常委会先后制定专项法律1件(消防救援衔级条例),作出有关决定3件(关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定、关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定、关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定),先后5次“打包”修改法律36件次。
加快立法进程推动改革任务落实
2018年10月,十三届全国人大常委会第六次会议审议通过了修改个人所得税法的决定,认真落实党中央“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”的改革要求,扩大综合征税范围、完善费用扣除,优化税率结构,减轻了纳税人的负担。
2018年12月,十三届全国人大常委会第七次会议通过了耕地占用税法、车辆购置税法,明确、细化相关规定,增强税法的可操作性和可执行性。
2019年8月26日,十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了资源税法。
“落实税收法定原则”是党的十八届三中全会决定提出的一项重要改革任务。经党中央审议通过的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》(以下简称《实施意见》),对相关工作作出安排部署,明确开征新税的,应当通过全国人大及其常委会制定相应的税收法律,并对现行的税收条例修改上升为法律或者废止的时间作出了安排。
全国人大及其常委会高度重视税收立法工作。十二届全国人大期间,制定了环境保护税法、烟叶税法、船舶吨税法,修改了企业所得税法。
过去一年多的时间里,十三届全国人大常委会在贯彻落实税收法定原则方面取得了新的进展,在立法规划和年度立法工作计划中对相关税收立法项目作出安排。
“下一步,我们将按照立法规划和年度立法工作计划安排,继续做好税收立法相关工作。同时,也将督促有关部门按照《实施意见》确定的时间节点要求,抓紧相关税收法律的起草工作,尽快将相关税法草案提请全国人大常委会审议,按时完成落实税收法定原则的改革任务。”沈春耀说。
法治兴则国兴,法治强则国强。全面依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。履行使命是同把握时代紧密联系在一起的,必须更好发挥立法的重要保障作用。顺应新时代的新要求,呼应人民群众的新关切,紧跟党中央的新部署,是新一届全国人大及其常委会立法工作的根本。在推进全面依法治国的进程中,立法工作也将承载越来越多的功能和使命,发挥越来越重要的作用。
