——对《行政许可法》第六条的理解与司法适用
张明军
《行政许可法》自2003年7月1日正式实施至今已两年，该法颁布与实施的进步意义有目共睹。它在限制政府权力、建设有限政府，实施政务公开、建设透明廉洁政府，确立正当法律程序、建设诚信政府，简化行政手续、建设高效便民政府等方面对推进我国行政法治建设的重要意义自不待言。同时《行政许可法》与以往立法相比，可以说是创新之处迭出，特别是对行政许可原则的规定中，除规定“法定原则”（第四条）和“公开、公平、公正原则”外（第五条），在第六条中特别规定了“便民高效原则”，第一次将“便民”作为一项基本原则规定在我国单行行政法律规范中。那么便民原则作为一项法律原则在人民法院的司法审查中如何体现，或者说人们法院在审查中如何理解与适用该原则，最大程度地保护公民、法人或其他组织的合法权益，是一个理论与实践上都值得探讨的问题。
从实践上看，人民法院在运用便民原则保护行政相对人合法权益的力度上远不如《行政许可法》规定的其他原则。这其中既有立法自身的原因，如《行政许可法》没有具体规定违反便民原则的法律责任；同时也是人们对该原则的理解偏差所致。一般认为，该原则只是设定行政许可的原则，不是行政许可的实施原则，违反便民原则的行为不具有可诉性，从而使得对行政机关是否遵守便民原则的行为缺乏有效的司法监督。笔者认为此观点既有违《行政诉讼法》的保护公民、法人或其他组织合法权益、监督行政机关依法行政的立法宗旨，同时也不利于该项法律原则的实施。因为，司法保护在国家的法律体系中占据重要地位，国家的形式、法的威信以及时代的精神，都可以在有效的司法保护中得到体现，如果对一种规则不存在具有国家强制力的司法保护，则这种规则最多只能是一种制度而不能说是一种法律。就此意义而言，笔者认为有必要对此原则的含义、意义及其在司法审查中的运用问题进行厘清。
一、行政许可便民原则的基本含义
“便民”一词的基本含义为简化手续，方便人民。因而所谓便民原则，是指行政相对人在行政许可过程中能够廉价、便捷、迅速地通过申请并获得许可。也就是说，行政许可的一切规定应尽量考虑便于公民、法人或其他组织申请，在相对人申请行政许可的过程中要尽量为其提供方便。换言之，行政机关的一切措施都必须以方便申请人为出发点，以提高行政效率为目的，以提供优质服务为宗旨。作为行政许可的一项基本原则，我们可以从以下几方面来理解：
1.便民原则是行政许可的程序性原则。依法律规范内容的不同，法律规范可分为实体性规范和程序性规范，前者规定相对人的实体权利义务，后者是行政机关实施实体行为的程序。行政许可是基于当事人的申请，行政机关经过审查而决定是否准许或认可当事人所申请的活动或资格。也就是说，行政许可包括两个方面的内容：一是程序上的，即一系列的申请、审查过程；二是实体上的，即许可机关根据相对人的申请，依据许可的条件和标准作出是否同意其申请，是否赋予其权利的决定。便民原则主要是针对前者而规定的一项法律原则，它是对许可机关的程序义务的规定和对申请人程序权利的赋予。行政许可作为一种授益的行政行为，它是对行政相对人授益而不是故意设置障碍，因而，无论是立法机关还是行政执法机关在许可条件和程序上必须为申请人提供便利，而不得在条件和程序上过于苛刻和繁杂而使行政相对人举步维艰。
2.便民原则既是行政许可的设定原则又是行政许可的实施原则。行政许可既是一种行政行为又是一种行政法律制度。作为一种行政行为，它是行政机关依据相对人的申请，经审查准予其从事特定活动的行为；作为一种行政法律制度，它是许可的设定、实施和监督管理等一系列规则的总和。便民原则是贯穿于整个行政许可制度中的原则，既是许可的设定机关在设定许可条件和程序、确定许可实施机关时应遵循的原则，也是许可的实施机关在实施许可行为时应遵循的原则。我国《行政许可法》第六条虽然只规定实施行政许可应当遵循便民的原则，但笔者认为，我们不能就此排除该原则对许可设定的适用，因为设定许可是实施许可的基础和前提，许可权限的划分是否恰当，许可实施机关的设置是否合理以及许可条件、程序的规定是否简洁，都将直接影响许可实施机关的许可行为，决定相对人获得许可的难易程度，因此行政许可的设定也应当遵循便民原则。正如有学者所说，简政便民应当作为行政许可的设定原则之一，除某些特许和需要从严控制的以外，一般行政许可的设定、资格和条件的限制以及审批程序的设置，都应简而精、力戒烦琐，尽可能以方便申请人为原则。
3.便民原则是现代行政程序法效率原则的要求和体现。19世纪末20世纪初，伴随着资本主义经济的发展、福利国家的实践和国家行政职能的扩展，公民对政府提出了新的更高的要求，即从过去的要求政府严格守法到要求政府守法的同时也须积极提供服务，正如法国学者达维所说：“现今法国公民对官僚政治和行政机关无所作为的恐惧更甚于对行政机关滥用权力和专制的恐惧，因为前者可能使他丢失某些利益。” 一方面要遏制行政机关的专制行为，而另一方面又要促使行政机关更诚实、迅捷和更有效的行动，就成为现代行政法治迫切需要解决的两个主要问题，因而注重从程序方面规范和制约行政权的行使，促使行政机关公平、有效、合法地行使权力，保障相对方合法权益的新一代行政法治观逐步确立。行政程序法律制度即是这种新的行政法治的核心机制，行政程序法被赋予新的功能和价值，它一方面要规范政府权力的行使，另一方面又要求政府遵循效率原则，快速、便捷、积极的作出行为。便民原则正是行政程序法效率原则的要求和体现。效率原则所包括的行政收益最大化和行政投入最小化两个方面中的投入和收益都应包括相对人的投入和收益。便民原则所要求的简化行政手续，缩短审批时限、提供优质服务等内容，都有助于满足相对人的要求，减少相对人的投入，降低行政成本，提高行政效率。我国《行政许可法》也将提高办事效率作为便民原则的目标，充分体现了现代行政程序法治主义的效率原则的要求。
二、行政许可便民原则的意义
便民原则在行政许可制度中的确立具有重要意义。
1.便民原则是现代行政法服务理念在行政许可制度中的体现，该原则的贯彻与实施将进一步推动我国服务型行政、福利型行政的发展。
二十世纪三、四十年代，伴随着资本主义社会经济的发展，人们生存方式开始发生转变，“人民总是先求能够生存，以后才会享有自由、秩序与福址。” 因此依法律来治理国家以及保障人权的法治国家原则已不适应现实需要，人们通过对自由法治国家理念价值的检讨，提出服务型行政的理论。该理论认为，“国家负有广泛照料人民生存照顾的义务，并受这种义务之拘束。” “政府的职能不再是一种权利，而是一种为人民提供福利的服务或职责。” 基于这种认识，服务论者主张政府角色应由消极管理者向社会福利的提供者转化，在行政的方式上应由积极行政代替消极行政，授益行政应超过负担行政，行政手段应多样化或非权力化。行政许可作为一种现代行政管理手段，作为一种授益性行政行为，它是公民获取社会福利的基本方式之一，获得许可也被认为是申请人的一种权利。因此在行政许可过程中，行政机关负有为申请人提供快速、方便、优质服务的义务。如果行政许可环节过多，手续烦琐，时限过长，将会使相对人举步维艰，严重影响其权益。因此，遵循便民原则，简化许可程序，方便申请人，提供优质服务也就成为必然要求。我国作为社会主义国家，为广大人民谋取福利是行政机关的应尽义务，我国行政许可当然也应遵循这一原则。随着行政许可法的颁布与实施，便民原则也将逐步落实，这将会进一步促进人们思想观念的转变、利民措施的推行、便民制度的建立，进而促进我国福利事业的发展与完善。
2.便民原则是我国具体行政法律制度适应WTO规则要求的体现，该原则的贯彻与实施，必将进一步促进中国行政许可制度与世界接轨。
2001年12月11日我国正式加入WTO，由于WTO主要是通过严格制约政府对自由贸易机制和市场机制的扭曲来推进贸易自由化，因而它必然会推动各国经贸行政法律制度的趋同，同时还会对其他部门行政法乃至整个行政法律制度产生程度不同的影响。行政许可便民原则的确立可以说正是WTO规则对中国行政许可这一具体行政法律制度影响的结果。如，进口许可证制度在世界各国管理贸易的制度中占据重要地位，是各国所普遍采用的一种主要行政管理手段，在1995年1月1日生效的WTO《进口许可证程序协定》对其进行了统一明确的规范，其中就规定“各成员方的许可证应遵循透明原则，程序简便原则，宽大原则和用汇平等原则”，针对简便原则又进一步规定，申请表格应当简便，申请手续应尽可能避免繁琐，申请者应当仅与一个行政机构联系等。中国为兑现加入WTO的承诺，履行WTO所规定的义务，必须对现行的行政许可制度进行改革，以适应WTO规则的这一要求。行政许可中便民原则的规定正是对上述规则的体现，它为WTO规则在中国的具体适用、中国行政许可制度与世界接轨提供了契机。
3.便民原则是对中国行政许可制度改革经验的总结，该原则的贯彻与实施将进一步促进中国行政管理体制改革，特别是行政许可制度的改革。
长期以来，建立在计划经济基础之上的行政许可制度，以其杂、乱、多、滥而广受批评，严重不适应市场经济与现代民主政治发展的需要，因此减少和规范行政审批、建立规范的行政许可制度就成为现阶段行政管理体制改革的重要内容之一。针对我国行政许可领域大量存在的许可条件不具体、标准不统一、程序不完备、许可乱收费等严重伤民扰民现象，国家成立行政审批制度改革工作领导小组，并制定了关于执行行政审批制度改革的原则与具体标准，积极推进行政许可制度改革，各地方也积极实践，创造了大量新的简政便民措施，如“一个窗口对外”、“一站式服务”、“政府超市”等。此次在行政许可的立法中总结这些有益经验，将便民作为许可的一项法律原则加以规定，笔者相信，这必将为我国今后进一步的行政许可制度改革以及创立新的灵活多样的许可方式提供法律依据。
三、行政许可便民原则的司法适用
作为一项具体的行政法律原则，其自身还不足以保证实施，还必须要有相应的司法保护来跟进。如果对一种规则不存在具有国家强制力的司法保护，则这种规则最多只能是一种制度而不能说是一种法律。即使是宪法，如果不能由法院去强制执行，那么除了空洞的词汇外，也没有任何意义。因而，有效的司法保护对便民原则而言可谓意义重大。加强司法审查对便民原则的保护，需要人民法院在司法审查过程中强化对该原则的适用。行政许可便民原则在司法审查的具体适用可从如下两个角度进行考虑。
首先，应明确违反便民原则的许可行为具有可诉性。
为充分保护公民权益，《行政诉讼法》、《行政许可法》充分允许不同利益主体寻求法律救济，对与许可有关的公民、法人或其他组织都明确赋予了诉权，但是《行政许可法》却没有明确赋予申请人对行政机关违反便民原则行为的诉权。也正基于此，很多人认为，便民原则不能在司法审查中予以适用。
笔者认为，《行政许可法》没有直接规定违反便民原则行为的可诉性，并不代表相对人对该种行为不能起诉。因为《行政许可法》在将便民作为一项许可原则的同时也在第二十六、二十九、三十、三十三条等处规定了一些便民措施，建立了一系列的便民制度，主要有：1.申请前的行政许可规定的公示说明义务和提供申请书格式文本制度；2.书面申请制度；3.对申请的答复制度；4.一次性告知制度；5.作出行政决定的期限制度，等等。违反上述便民措施的行为即为违反便民原则的行为。因而行政许可行为中违反便民原则的行为主要有：不在办公场所公示依法应当公示的材料；在受理、审查、决定行政许可的过程中未向申请人、利害关系人履行告知义务；申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次告知申请人必须补正全部内容；未依法说明不受理行政许可申请或不予许可的理由；期限违法，即行政机关超过法定期限实施行政许可或逾期不实施行政许可，等等。这些行政违法行为属于典型的程序违法，影响行政相对人合法权益，行政相对人当然可以通过行政诉讼手段来保护自己的合法权益。
赋予违反便民原则行为的可诉性意义重大。它对于保护公民合法权益，高效、便民政府的建立乃至便民原则自身的丰富与发展等方面都具有重要意义。其一，赋予违反便民原则行为的可诉性可以有效保护行政相对人的程序性权利。与行政法律规范分为实体法律规范与程序法律规范相对应，行政相对人在行政法上的权利也可分为实体性权利与程序性权利。我国行政法上长期存在“重实体轻程序”的传统，忽视了对行政相对人程序权利的保障，尤其是不注重从司法审查的角度对程序权利的保障。其实，司法审查对于程序权利的保障具有举足轻重的作用，在各国行政法中，“违反法定程序”是当事人请求法院对行政行为进行司法审查的最为重要的理由之一。便民原则作为行政许可中的一项程序性原则，赋予了行政相对人大量的程序性权利。“没有救济就没有权利”，赋予违反便民原则行为的可诉性对于保护行政相对人的程序权利无疑具有重要意义。其二，赋予违反便民原则行为的可诉性对于高效、便民政府的建立也具有重要意义。行政诉讼的目的之一为监督行政机关依法行政，即通过司法审查来促使行政机关行使职权时谨慎从事。同样，行政许可相对人对侵权行为的抵抗及法院对程序违法行为的否定，可以促使行政机关在程序活动中的自律，从而使法律规定的便民措施不至于流于形式。最后，赋予违反便民原则行为的可诉性也是丰富和发展便民原则的需要。便民原则体现了现代政府的服务理念，适应WTO的要求，其作为一项基本原则首次规定在我国单行行政法律规范中，意义重大。但是一项法律原则的地位主要由其可操作性决定，而衡量法律可操作性强弱的基本标准或者标志之一就是是否具有可诉性以及可诉性的大小，因为法律作为可以强制实现的规范，行之有效的救济制度无疑是其最终落到实处的根本保证，而赋予当事人诉权并以司法救济给予保障是最基本的救济途径。完全可以说，没有可诉的法律，往往都是操作性较差的法律，而可诉性越强，法律的操作性就越强。因此赋予违反便民原则行为的可诉性有利于丰富和发展便民原则，进一步提高该原则在行政法中的地位。
其次，完善行政许可法的责任体系，规定违反便民原则的法律责任。
便民原则作为行政许可的一项程序原则，它所包含的程序制度对于控制行政机关滥用许可权、乱设许可标准和许可程序等具有约束作用，但是光有程序规则还不足以保障相对人权利的有效实现，而法律责任以国家强制力为后盾，在保障权利义务的有效实现上可起到独特的作用。正如有的民法学者在评价民事责任时所说，“民事责任乃是现代民法之生命力所在，民事立法的进步与完善，其着重点不在于规定人民可以享受权利义务之多寡，而在于制定尽量完善的民事责任制度。” 正是责任制度的这种重要性，《行政许可法》中第七章专门对与许可有关的法律责任做了明确规定，但是相对于违反法定原则和公开、公平、公正原则的法律责任而言，对违反便民原则的法律责任，却无明确具体规定。这明显不利于便民原则的贯彻与实施。
在行政法学中，行政主体行政程序违法的法律责任是行政法律责任体系中的重要内容之一。我国很多单行法如《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等规定了违反行政程序的行政行为的无效、撤销、补正、确认无效、责令履行职责以及行政赔偿等多种责任承担形式。笔者认为，在涉及违反便民原则的行政许可纠纷案件中，人民法院在司法审查过程中可参照上述法律规定的违法责任形式，针对不同的违反便民原则的行为要求行政许可实施机关承担不同的法律责任。具体而言：其一，当行政机关未在法定期间内作出许可，如行政机关逾期不作出许可决定或行政机关在法定期间外作出许可决定，可确认许可行为违法；其二，当行政机关因程序上的不作为违法且责令其作为仍有意义时，为最大程度地保护当事人的合法权益，可要求行政机关履行法定职责，重新作出行政行为；其三，当行政机关的行为只是轻微违法，且没有影响行政相对人的实体权利时，可以要求行政机关对程序瑕疵的行为进行补正；其四，当行政机关的行为在程序上严重违法，不适宜补正的情况下，可采用撤销的处理办法；其五，有时对行政主体的程序违法行为，仅靠撤销、确认无效或者违法等方式还不足以保护行政相对人的合法权益，因为，行政许可机关的程序违法行为在牺牲行政相对人程序权利的同时也可能给他的实体利益造成损害，这时，人民法院在确认行政机关许可行为无效、撤销的同时可应行政相对人的请求，要求行政机关承担行政赔偿责任。
