制图/李晓军
□ 法制日报全媒体记者 王斗斗
“两岸猿声啼不住,轻舟已过万重山。”这是李白笔下的长江三峡。
“日日思君不见君,共饮长江水。”这是李之仪《卜算子》中的江水悠悠、情之切切。
长江,拥有悠久的历史文化,是中华民族的母亲河,也是中华民族生存发展的重要支撑。
为了发挥法律制度刚性约束作用,让母亲河永葆生机活力,长江保护法立法工作正在稳步推进。
5月11日,全国人大常委会水污染防治法执法检查组在安徽合肥召开长江保护法立法座谈会,这也是全国人大常委会执法检查与立法调研的一次有机结合。
率队检查的全国人大常委会副委员长沈跃跃主持座谈会。她强调,要以习近平总书记关于保护长江的重要论述为指引,贯彻落实党中央有关长江保护的决策部署,把中央的重要要求转化为法律规范,围绕保护长江总目标,坚持长江生态优先,绿色发展,共抓大保护、不搞大开发的原则,统一思想,凝聚共识,高质量起草好这部法律,为依法保护母亲河提供坚强法治保障。
解决“多龙治水”现象
长江保护体制机制不畅,存在“多龙管水,多龙治水”现象,是大家谈论最多的。
长江究竟有几条“龙”?安徽省副省长何树山说,目前,涉及到长江流域的管理部门,包括生态环境、水利、交通、海事、农业、林业、渔业、国土、卫生、发改、电力、住建、地矿、旅游、公安等多个部门。除了11省(市)在长江上分段管理外,隶属于水利部的长江水利委员会侧重长江水资源管理,隶属于农业农村部的长江流域渔政监督管理办公室侧重于内陆渔政管理,隶属于交通运输部的长江航务管理局侧重于航务管理。
因此,何树山建议,在长江保护法中明确建立国家层面统筹协调机制,形成共抓大保护合力。
提到长江水利委员会,安徽省水利厅厅长方志宏坦言,其在长江开发、利用、保护中发挥了重要作用,但由于流域内各行业管理职能相互交叉,长江委仅作为水利部派出机构,机构权威不够,法律授权不够,流域管理职能发挥有限。“亟需通过立法健全长江流域保护管理体制机制,设立能够行使流域综合管理职能的流域管理机构或高层次的流域管理协调机构。”
安徽马鞍山市,长江穿境而过、全长36公里,拥有长江岸线159.6公里。马鞍山市市长左俊说,保护长江是一个庞大而复杂的系统工程,必须有一个强有力、自上而下的专门机构,统一领导、统一管理、统一施策,打破部门边界。
“为解决‘政出多门’问题,我们也在积极探索,抽调人员、组成专班,成立了市长江办,但责权利还不匹配,牵头管总的作用发挥不够好。”左俊也认为,应该在国家层面成立专门的长江保护机构,集中行使分散在各个部门的管理权限,变多头管理为专责管理。
长江流经11个省市,大家各管一段、分割治理,容易出现“自扫门前雪”现象。“还要高度关注流域管理问题,注重处理好省际、城际之间的关系,建议在国家层面建立长江保护联席会议制度,统一协调解决跨流域、跨区域的重大问题,保障整体利益最大化。设立综合执法机构,加大执法力度,推动联防联治、联动执法。”左俊说。
统筹好保护与开发关系
安徽宿松县,位于皖西南,北傍大别山余脉,南临长江,地处皖鄂赣三省接合部和800里皖江之首,63公里长江黄金水道穿境而过。
宿松县县长王赵春格外关注沿江产业的发展。他介绍说,宿松作为欠发达地区,长江岸线较长,滨江区域是全县经济发展的重要战场,特别是2010年经省政府批准筹建的宿松临江产业园,经过多年发展,园区配套设施日益完善。去年,按照“一县一区”原则,整体并入县经开区。
“随着长江经济带建设不断向纵深推进,沿江园区和园内企业急切盼望从国家层面明确沿江区域的项目准入和产业发展相关标准,从而更好地承接产业转移,实现高质量发展。”王赵春建议,对沿江工业园区绿色发展建设标准体系、环境风险防控配套设施建设标准等进行统一规范。同时,明确细化沿江产业布局的指导意见,便于沿江地区对照抓好贯彻落实。
“习近平总书记要求长江经济带不搞大开发,并不是不开发。”左俊称,长江保护立法应统筹好保护与开发的关系,为长江经济带高质量发展提供法律保障。
“长江保护立法应对长江沿线地区什么能建、什么不能建划出硬杠杠。”左俊具体说,由国家统一设置长江开发利用保护性红线,科学合理划定重要保护区、发展限制区、优先发展区,实行分级保护制度。
同时,明确各功能区发展定位,建立项目准入负面清单和重点产业发展指导目录,严格把关审批。比如,长江干流和主要支流沿岸一公里范围内,禁止新设园区,禁止新建重污染、高能耗、高风险项目。
由于多年盲目开发,长江两岸布局了大量小码头以及船舶修造、重化工等高能耗、高污染、高风险企业。
在左俊看来,要建立分类处置机制,对“散乱污”、不符合安全和环保标准、违法违规建设的企业坚决拆除。对合法合规的不搞一刀切,特别是要重视处理历史和现实的关系,对沿江资源型城市、重化工城市,加大政策支持,鼓励转型发展,在发展中逐步解决问题。
安徽省司法厅厅长姜明建议,在立法中明确“共抓大保护”理念,坚持科学开发有序发展原则,尤其是支持发展绿色综合交通体系建设和以港口为枢纽的集约化经济区建设,进一步提升长江黄金水道效能,推动长江经济带发展。
安徽省人大常委会副主任李明认为,要将生态优先、保护优先和绿色发展作为一个整体贯彻落实到立法中,严格禁止“大开发”,明确界定“大”的范围,鼓励和引导生态发展、绿色发展。
建立生态补偿机制
2019年1月,国家发改委等11部委发布的《建立市场化多元化生态保护补偿机制行动计划》提出,鼓励生态保护地区和受益地区开展横向生态保护补偿。
何树山直言,目前,长江流域发展与保护矛盾仍较突出,应当尽快建立长江流域生态补偿制度,鼓励开发地区、生态受益地区与生态保护地区、流域上中下游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立多元化横向补偿关系,激发沿江地区生态保护动力。
对此,安徽省生态环境厅厅长徐恒秋表示赞同:“应以法律形式明确生态补偿,确定其法律地位,在干流及主要支流跨省际间建立上下游水质交接责任制和上下游横向生态补偿机制。”
安徽省农业农村厅厅长卢仕仁建议,应创新思路,坚持补偿、补助和奖励并行。鼓励生态保护地区和受益地区开展横向生态保护补偿,引导流域下游地区对上游地区提供优于水环境质量目标的水资源予以补偿。
结合完善流域内农业生态补偿机制,卢仕仁还提出,对耕地保护、水产养殖、畜禽养殖废弃物和农作物秸秆综合利用、农业投入品废弃物回收利用、生物农药和生物有机肥推广使用等实行补偿。
除此之外,卢仕仁还建议立法对农(兽)药包装物、农膜等农业废弃物的回收,专条提出要求,严格监管措施,加大政府投入力度,广泛吸收民间资金,促进形成以农民交售为主导、企业和社会人员广泛参与的回收体系。
“建立健全生态补偿机制,有利于推进资源的可持续利用,推动不同地区、不同利益群体的和谐发展。”王赵春认为,按照“谁开发、谁保护,谁破坏、谁恢复,谁受益、谁补偿,谁污染、谁付费”原则建立长江流域生态补偿机制,在法律层面确定生态补偿标准,可以激励、引导、约束各方行为。通过生态补偿的法制化、规范化,推动全流域共建共享、互利共赢,形成共同推进生态文明建设的强大合力,实现一体化保护和发展。
