作者：唐毅
8月上旬,举国沉浸在奥运热潮之时,深圳人2011年世界大学生运动会的梦,也愈加圆润、清晰。从标志性道路深南大道出发,隶属于深圳版图东部的龙岗区,驾车遥远得如同另外一座城市。不到3年后,第26届大运会的主场便在此。
到目前为止,连接龙岗中心城和深圳市区的两条“大动脉”,一条是堪称全国最繁忙国道之一的205国道,不堪重荷的深圳段正欲大修；另一条限速为80公里/小时的水官高速公路,已经成为市区到达龙岗的“第二通道”。
围绕水官高速的收费合理性及解决方案,是每年区、市“两会”的“保留”热点,人大代表、政协委员、公众和媒体关于水官高速取消收费的呼声数起。尤在今年,关于取消水官高速收费的建议,多为龙岗区籍的市人大代表签名呼吁者多达35名,知情者称此为龙岗建区以来之最。
水官高速,是深圳公共资源民营化的又一标本；被誉为“梧桐山隧道第二”的它,解决途径和指向关乎当下与未来。为迎大运会,水官高速将由目前的6车道增为10车道,“扩建后的水官高速将建成全国第一条10车道高速公路”,龙岗区副区长曾稳高日前在会上透露,该扩建工程计划9月全面开工,整个投资达3亿多元。
水官扩建的消息让人关注,然而在不少人大代表看来,扩建后的水官究竟收不收费,这一问题更加紧要和迫切,也更加关系民生和龙岗未来发展。
“水官”身世
从动工到通车,深圳市区到龙岗的这条道路整整进行了“八年抗战”,最终以水官高速公路的形态,出现在公众视野中,其过程的复杂、投资方的更替亦隐含其中。
2008年正值改革开放30周年,龙岗区亦刚满15周岁。15年间的世事沧桑,让熟悉水官高速由来的过来者唏嘘不已。龙岗区一名不愿透露姓名的官员告诉记者:“刚设区时,龙岗区穷得不得了,当时的交通运输管理部门就该路的设计规划,专门撰写一个报告给龙岗区政府,要求区政府成立一个高速公路发展公司,由这个公司向银行贷款,所贷款项以后收费偿还。”
“市场经济刚起步,贷款很不容易”,在1994、1995年前后,这个报告遭遇困境。然而该人士对当初的规划还记忆犹新:“原来这个规划是对的,一开始规划就是城市快速路,当时预算大约要9—11个亿,按市政路来进行。”
西起布吉街道水径村、东至龙岗中心北侧官井头,是为水官高速的命名由来。水官高速途经布吉、横岗、平湖、龙岗四街道,全长20余公里,双向六车道。据当时媒体报道,水官高速于2001年12月30日通车,总投资达8.5亿元,投资建设单位为深圳龙城星源公司。
这名熟知来龙去脉的官员也向记者回顾着这一过程:“后来因为资金问题,预算越缩越小,6个亿就委托给一家东北公司投资,然而2年后,该公司申请收费却未被批准,遂转给另外一家公司,后者搞了两年也因收费批文问题搁浅,再卖给现在的华昱公司,最后变为如今的高速路。”
据该名政府人士介绍,从1995年开始,该路重新按高速路的建设形式申报,一路走来异常复杂。从动工到通车,深圳市区到龙岗的这条道路整整干了8年,“八年抗战”后最终以水官高速公路的形态出现在公众视野中。
如今的龙岗区,通往市区的8条道路中,7条是收费公路。除205国道(深惠路)外,其余7条道路(机荷高速、水官高速、清平高速、盐横公路、盐排高速、盐坝高速和龙平大道区内段)均为收费公路。而其中,水官高速与深惠路成为龙岗通往市区的主要动脉,但随着后者的改造,龙岗交通对水官高速的依赖将空前加重,对此,有业内人士称“灾难性的堵车时期”将要到来。
数月前,分管交通的深圳市副市长张思平在龙岗被堵3小时,让龙岗的交通窘态再次出现在公众面前,并在全国网络上引发热议。在日前的一次交通整治会议上,张思平在要求龙岗大治交通的同时,也发表了“龙岗交通最困难的时期是未来3年”的观点。
面对水官高速的收费问题,上述该名政府人士也表现出了一定的理解。
“这些都是历史,那些历史都不要去说了；我们要面对现实,他们是按照正当的手续、程序,由省政府批准收费的”,该人士审慎而言,“但在今年,几条连接市区和龙岗的道路未通,一个灾难性的堵车情况确实将出现,需要政府及时处理”。
35名代表的建议
“建议市政府投资收回本属于南(山)坪(山)快速干道规划的水官高速,使南坪快速干线真正成为特区内联接龙岗区完整的免费快速市政干线”,一份建议将水官高速收费问题推上更大的波澜。
市、区两级人大代表、政协委员的关注,让水官高速每每成为“两会”期间的焦点。而今年市“两会”期间,一份签署了35名人大代表名字的建议,将水官高速收费问题推上更大的波澜。
在今年市“两会”上,曾子达、裘少敏、王敏、王红、林健平、余梦鸿、张培钦、蒋庆北、林根苏、陈醒光、陈观送、张国芳、刘炳麟共13名来自龙岗区的市人大代表联名建议,取消全市干线道路(龙岗区部分)的收费。市人大代表杨剑昌也提出取消深圳市高速公路收费站的建议。
在另一份同为取消通往特区外交通干线收费的建议中,具名的人大代表人数更多达35人。“这是历年来龙岗区内最多代表参与的建议,龙岗一共53名市人大代表有35人参与,大家一听说是交通问题都纷纷要求反映”,一名龙岗区籍的人大代表告诉记者。
这35名人大代表在建议中写道:“鉴于承办2011年第26届世界大学生运动会和适应深圳东部大发展的需要,建议市政府投资收回本属于南(山)坪(山)快速干道规划的水官高速,使南坪快速干线真正成为特区内联接龙岗区完整的免费快速市政干线”。人大代表们还考虑到另外的情形:“如果确实不能实现,则应考虑参照市中心区通往盐田区建设第二通道和盘山公路的办法,在水官高速和机荷高速之间另辟市政干线。”
对于这一问题,人大代表们曾赴基层调研,对深惠路沿线的部分街道、居委会干部、普通市民和部分中外企业进行了走访。“一名紧邻水管高速的某大型企业管理人员说‘我们来横岗办厂多年,每年依法缴税数千万元,每天公司有几十辆车次进出特区,深惠路虽免费,但多年来几乎天天塞车,我们普遍选择水官高速,看似方便,但大车一趟来回就是100多元,每年仅此一项就增加了企业不少的经营成本,企业需要有一个良好的投资环境,多修免费道路就是其中重要的方面’”。
人大代表们还提到一个案例,一名工作在龙岗、居住在市区的政协委员为省时省事,每天上下班均选择水官高速或机荷高速,每天往返一次30元,有时一天跑好几趟,每月往返市区的交通费就需要2000多元。而在龙岗,有类似这名政协委员经历者不在少数。
对于市人大代表曾子达而言,长达4年的建议之路,反映出这名连任两届的市人大代表对水官高速收费的执着。“将水官高速公路改为市政快速干道”,是曾子达历年在深圳“两会”上呼吁的。在2007年《关于水官、清平高速实行“市政化”的建议》中,深圳市交通局曾给予几点答复,但曾并不满意。
市交通局认为是否取消收费应考虑的因素包括:取消收费的补偿金额需要经过政府和企业的谈判来确定,应预估达成协议的难度；“使用者自负”是否更妥当,必须进行全面科学的评估；取消收费是否能解决交通问题,适当的收费可以调节交通流量在路网中的分配。
“这些是骗小孩的,如果说高速免费会堵,那就要想办法加强管理,要有更积极的态度。百姓是纳税人,希望政府提供多条道路,政府就要想办法增加市政道路,而相关部门对建议的回复回避了不少问题”,曾子达对记者如是说道。
一个区的掣肘
通车数量激增的背后,正是深圳整体发展版图下龙岗正在崛起的现实。龙岗的诉求并未在官方彰显,如何协调和分配各区资源,应该成为决策者着重考量的问题
有观察人士认为,曾经誉为市区与龙岗“第二通道”的水官高速,如今已变为“第一通道”。这一数据可以从水官高速的交通流量得到某些印证,从2001年底通车至今,水官高速的通行车辆在激增。
有人大代表从深高速的报表了解到,2007年10月,水官高速日均路费收入(未经审计)达101.5万元,在深高速拥有专营权的深圳6条高速公路中,水官高速日均路费收入排名第二。
通车数量激增的背后,正是深圳整体发展版图下,位于东部的龙岗正在崛起的现实。有观察人士认为,如何协调和分配各区资源,应该成为决策者着重考量的问题,水官高速收费问题就是其中一环。
就在今年龙岗区“两会”期间,不少政协委员都在这一层面上发出自己的声音。政协委员肖良文提出《关于由政府收购水官高速路段的建议》,政协委员杜振斌提出《取消水官高速收费,促进龙岗全面发展》。
可是,由于该问题的决策权不在区内等种种原因,龙岗区政协有关人士告诉记者,龙岗区过去2年有关水官高速的政协提案都没有立案。
“随着龙岗经济的强势发展,收费的水官高速逐步成为制约龙岗参与特区内外一体化进程的瓶颈,也成为关乎大运建设的关键”,杜振斌在提案中说道。他认为,这主要体现在制约龙岗经济发展、削弱龙岗对周边地区辐射、妨碍龙岗参与特区内外一体化进程、影响地铁3号线和深惠路改造进度等方面。
杜振斌甚至认为:“收费的水官高速,让龙岗游离于整个深圳一体化格局之外。与同是关外的宝安相比,不收费的宝安大道和深南大道的无缝连接,加快了宝安与关内的融合和一体化,而‘龙岗’仅仅是一个单独的地域概念。”
在水官高速收费问题上,龙岗区的态度似乎有些不可捉摸。记者尚未在公开资料上看到龙岗区官方对此问题的鲜明观点和态度,但有不同政府部门的人士告诉记者,虽然水官高速是龙岗区政府以BOT方式委托深圳华昱公司进行投资建设经营的,但终止企业经营收回经营权的最终决策权并不在龙岗区,“如要取消收费,需市政府向经营者赎回”。
2006年,网友勾红洋在其博客中站在城市发展的角度,进行了如果水官高速是市政道路的假设。在对龙岗中心城和宝安中心区的比照中,他认为“同等距离两种天地”,而交通成为龙岗中心城发展的最大瓶颈。
在该网友看来,需要特区道路市政化的思路补课。他认为:“特区内道路市政化,对于深圳经济发展来说,已是一种必然,收费公路人为地制造了城市空间的条块分割,对地方经济发展有较为明显的制约作用。”
“深圳真正实现关内外一体化、撤销区域内所有营业性收费站似乎是大势所趋,这对于实现龙岗经济的再次腾飞有非常深刻的现实意义,在大工业、精细化工及奥体中心等概念的带动下,深圳将可以实现又一次飞跃”,勾在博客中写道。
而2008年龙岗的经济形势也印证了这一点。在今年1—5月,受国际国内诸多因素影响,深圳全市经济运行情况较往年有些波动,而龙岗区主要经济指标完成情况良好,全区规模以上工业增加值、社会消费品零售总额、全社会固定资产投资总额和出口总额增长速度位居全市6区之首。
梧桐山镜鉴
梧桐山隧道收费问题的解决,能否让人们找到解决水官高速问题的方向和路径?“如果因为交通等要素阻碍龙岗的强劲动力,那显然是一种失败而短视的决策之举。”
在市区通往盐田等东部海滨的方向上,围绕梧桐山隧道的收费和原初规划问题,曾演变为一场政府、企业、公众间的“隧道战”。
这一公共事件在今年7月4日这天,终于以深盐二通道正式通车而获得暂时了结,但其讨论仍将继续。深盐二通道(又称东部沿海高速公路莲塘至盐田段主线)的正式通车,形成了深圳全市自西到东的第二条快速通道,同时深惠之间也有了第二条快速通道。对于普通公众更关键的是,从此市民前往东部海滩将实现全高速、全免费,既不需要经过盐田中心区,也告别了支付梧桐山隧道费的历史。
而今,不少人士则寄望从梧桐山隧道找到解决水官高速的方向和路径。
由于上世纪80年代的深圳财力有限,加上当时正处于高速发展期,各项建设均需投入大量资金,因此在权衡利弊之后,深圳市政府作出一项具有体制改革性质的“创举”,即以BOT形式将梧桐山隧道交由企业投资兴建,一期工程(上行隧道)于1987年9月建成投入运行；二期工程(下行隧道)于1997年6月在香港回归前建成投入运行,隧道属于经营性收费通道。
数年过后,有人大代表开始对这个“深圳第一条以BOT方式建设的市政工程”提出异议。1996年,深圳市人大代表提出“取消梧桐山隧道收费,以缓解东部交通压力”的议案,此后7年,相关议案或建议不绝于耳:2000年的一次市人大会议上,101名市人大代表联名提出议案；2002年三届人大三次会议上,250多名人大代表要求撤销包括梧桐山隧道在内的市内公路全部收费站点,成为当年人大的“第一号议案”。
“无论从对区域的积极影响还是资金投入产出值方面,水官高速都比梧桐山隧道要大许多”,有分析人士对记者表示。该人士认为,作为深圳可用地面积最多的区域,龙岗所具备的强大后发优势已经凸显,如果因为交通等要素阻碍这个后来者的强劲动力,那显然是一种失败而短视的决策之举。
在资金投入产出方面,该人士告诉记者,为解决梧桐山隧道问题,深圳市政府2002年12月投资1.18亿元改造和重新开通了梧桐山盘山公路,2006年5月投资11.5亿元建成盐排高速,建成不久的深盐二通道亦耗资27亿元。由于深盐二通道隧桥所占比例高,每年电费要1600万元,全年的管养费用预计共需3600万元。而水官高速当初修建时所耗资金远低于此数。
还有一点为外界所议论的是,梧桐山隧道的营运期限为30年,深圳市政府决定修建深盐二通道时距企业运营终结相差7年左右；而水官高速的营运时间为25年,若从2001年底通车算起,水官高速收费的历史还将持续18年之长。
比照梧桐山隧道和水官高速,坊间有议论认为这多少与运营公司有关。梧桐山隧道为李嘉诚旗下产业,水官高速如今的主要营运公司则为华昱机构,议论者称,港资公司和以高速公路为核心产业的深圳华昱机构,两者行事风格、与政府沟通合作都有较大不同。
对于水官高速收费问题的解决途径,基于梧桐山隧道案例,不少人士提出了较为具体的方案。
龙岗区政协委员杜振斌提出的办法是:1.既然水官高速属于深圳高速公路股份有限公司,可以提请市政府协调收回经营权,改为不收费的市政道路；2.如果难以收回,政府可以考虑新建一条功能走向相同的市政快速路,或建设一条与南平快速连接的快速路；3.协调解决在深惠路改造及地铁3号线工程建设期间,逐步降低水官高速的收费额度或暂行取消收费,以缓解深惠路交通压力。
在龙岗工作多年的一名不愿具名的官员,还向记者提供了一种较为折中的方案:从现在开始到大运会结束的这3年时间内,水官高速不收费,其费用由政府购买和缴交。“因为大运主会场在这边,深惠路205国道计划改造,地铁三号线正在修建,而原来计划开通的沙河路、红棉路、横坪路、北通道等都没有实现通车。在这一情形下,必然造成龙岗灾难性的堵车。等大运会结束,这些道路全部修通,深惠路也大为改观,再恢复水官高速收费,这是一个可以考虑的方案”。得失BOT
宝安马田、水田收费站、清平高速收费等问题都与BOT有关,东部通道仍将继续沿用收费方式。有观察人士认为,深圳市政府对BOT项目的客观分析和必要反省势在必行。
时间追溯到2002年10月。深圳市三届人大常委会第十八次会议第一次全体会议上,深圳市政府公布综合整治公路隧道收费问题方案并提交会上审议,此举在当时预示全市范围内行车非高速公路有望不收费,拟将12个公路收费站撤并为9个,并将后者设置为深圳市边缘与东莞、惠州相连的深圳一侧。
日后有本地媒体报道称,市政府建议动用历年节余的10亿元用于路隧项目改革。路隧改革虽最终未完全落实,但其影响和意义一直为公众称道。而引发此举的事件,正是当年3月召开的“两会”期间,250多名人大代表分别提交议案要求撤销全部收费站点。
记者从深圳市交通部门一资深人士处获悉,当年的收费站除梧桐山隧道继续收费外,还包括宝安的马田、水田收费站,三者均是因为企业与政府之间的谈判未能成功。
对于BOT的议论和反思,在民间早有出现。网友勾红洋在其博客中称:“BOT模式在政府资金缺乏的情况下为加快基础设施建筑不失为一种可行的操作手段,但在后来的管理中,弊端便会逐步显现出来”。
暨南大学行政管理学系博士颜昌武认为:“BOT是公用事业民营化的一种途径。其实,解梧桐山隧道之困,政府不是唯一答案。政府不能因噎废食,更不能因此而反思到要将其他资本屏蔽其外的地步；公用事业民营化的治理理念就是为了有效地增进公共利益；当公共利益遭遇私人利益时,政府一方面应当扮演好自己作为监管者的角色,另一方面也应成为坚守法治精神与商业信用的楷模”。
有不愿具名的市人大代表指出,一方面在讨论BOT的得失,一方面涉及公共利益的市政道路被改为收费道路。该代表指出,“唯独让我们代表不能理解的是,为什么那么热衷把宝贵的路政资源让给企业来负责。当然,政府在负担能力还不够时为了应对资金制约而采取一些措施是可以的,也确实是促进了道路的发展；但是我觉得现在深圳的发展有一定积蓄了,这时要考虑如何将积蓄的财富更多地朝民生倾斜”。
“原先列为快速干道的沙河路,现在变成了东部通道又要收费；南坪快速干道除了水官这一段已经收费,那么余下的一段(横岗到坪山)收不收费呢?我认为还是有些不乐观。”该人士不禁唏嘘。
“政府完全有能力去改建的道路,还是让企业去开发,我想不明白,”一名人大代表说,“对于路网等稀缺资源,将其牢牢掌控在政府手中而非企业,这应该是需要坚持的”。
宝安马田、水田收费站、清平高速收费等问题都与BOT有关,东部通道仍将继续沿用收费方式。有观察人士认为,深圳市政府对BOT项目的客观分析和必要反省势在必行。
甚至有受访者认为,对在经济水平远非当年可比的当下,路网等公共资源的建设连连外包给企业,甚至是某一个企业,其内在的驱动力究竟是什么,其对此表示怀疑。
在北京,首都机场高速公路收费问题,一度成为各方关注的焦点。1993年合资修建的此路,在2004年以前,取消收费的呼声就已经出现。今年5月底,北京大学法学院三位教授,以普通公民身份,就相关问题对北京市发改委、交通委、“首发公司”提出追问。有法学人士认为,首都机场高速收费问题在于,大型国有公司在投资者利益保护和公众利益之间左右摇摆,最后形成的就是政府利用垄断地位追求垄断利润的格局。
而在深圳,解决水官高速类似问题已有先例。从2007年2月1日起至2008年12月31日止,深圳市、盐田区两级政府为盐坝高速盐田到大梅沙路段买单,盐坝高速公路大梅沙A、B两个收费匝道,停止对除大货车以外的所有过往车辆的收费。
梧桐山隧道收费问题,以政府修建第二通道的代价得到解决。而水官高速则依然固执地一如既往着:收费站工作人员依然繁忙,来来往往的驾驶员有些习以为常,但不免有些心有不甘的意味。
“大运会日益逼近,龙岗将以什么样的交通形态面对世界?”在奥运会的这些日子里,出租车司机陈先生忍不住会想,但最终都一笑了之。
(邓少军对本文亦有贡献)
